Эффективность тайной полиции определяется, в частности, и тем, какие следы своей деятельности она оставила. Чем их меньше, тем ее репутация выше. Главную функцию полицейского — возбуждать страх — Степан Шешковский выполнял отлично. Поэтому его имя заняло видное место в списке героев русской тайной полиции.
Своей женской рукой царица, оставаясь европеянкой, в том числе со всеми их пороками, исправляла и смягчала реформу московского царя (Петра I), сделав власть более гуманной, а двор более благопристойным, более воспитанным, придав правительству достоинство, а учреждениям регулярность.
Анатоль Леруа-Болье
Французский историк, писавший в XIX в., при всей трезвости своих оценок, сохранял несколько пристрастное отношение к Северной Семирамиде. Анатоль Леруа-Болье подчеркивает «чисто европейское»15 происхождение Екатерины, приписывая ему смягчающее влияние императрицы на реформы «московского царя». Несомненно, желание ангальт-цербстской принцессы, вступившей на императорский трон, осуществить реформы, регулирующие систему власти. Знакомство с государственными делами позволило Екатерине обнаружить неуклюжесть административной машины, поразительную медлительность прохождения дел в Сенате, пустую казну и падение русского кредита у иностранных банкиров. Она констатировала, что «лихоимство возросло до такой степени, что едва ли есть самое малое место правительства, в котором бы суд без заражения сей язвы отправлялся; ищет ли кто место — платит; защищается ли кто от клеветы — обороняется деньгами; клевещет кто на кого — все хитрые происки свои подкрепляет дарами». Императрица приходит к выводу, что существующие законы мало соответствуют положению империи».
Выразив желание провести реформы, Екатерина сразу же дает понять, что она не будет довольствоваться блеском короны, что она хочет управлять. Никита Панин (1718—1783), дипломат, представлявший Россию в Швеции, а затем получивший пост воспитателя наследника престола Павла, один из главных участников заговора, свергшего Петра III, награжденный Екатериной графским титулом и годовой пенсией в 5 тыс. рублей, сразу же после коронования императрицы представил ей доклад о необходимости учреждения «Императорского Государственного Совета».
Граф Панин объяснял в докладе, что при существующем устройстве российского государства попечение об общей пользе и о подготовке новых законов сосредоточено «в одной персоне государевой». Для пользы дела Панин предлагал произвести «разумное разделение власти законодания между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон». Императорский Совет, как назывался в докладе этот орган, должен был состоять из 6—8 персон, в число которых входили 4 статс-секретаря: внутренних дел, иностранных дел, военного и морского департаментов.
Подготовленный Паниным манифест объявлял, что введение Совета означает, что впредь государственной жизнью будет руководить «не сила персон, а власть мест государственных». Екатерина долго колебалась: в декабре 1762 г. она подписала и акт учреждения Совета, и манифест, назначила членов Совета. А потом надорвала указ, отказавшись от проекта Панина. Колебания Екатерины продолжались до тех пор, пока она не убедилась, что идея ограничения самодержавия — она хорошо понимала, что таков смысл существования Императорского Совета — не поддерживается значительным числом сановников. В секретном наставлении новому, выбранному ею генерал-прокурору князю Вяземскому, императрица писала, что среди высших сановников есть две партии: одни — честных правил, а другие — питают опасные замыслы. Она добавила: «Иной думает, что для того, что он долго был в той или иной земле, то везде по политике той его любимой земли все учреждать должно». Намек на привязанность Никиты Панина к Швеции был очевиден. Так же очевидно было выражено нежелание Екатерины согласиться на шведскую модель ограниченного самодержавия, которую Панин взял как образец.
Отвергнув план графа Панина, Екатерина поручила ему руководство коллегией иностранных дел. Императрица одновременно отстранила Никиту Панина от внутренних дел и использовала его незаурядные дипломатические способности. До 1781 г. императрица не предпринимала ни одной внешнеполитической акции без его участия. Вместе с тем он никогда не стал канцлером: проект ограничения самодержавия не был забыт.
Обнаружив несовершенство законов, придя к выводу о необходимости составления нового законодательства, которое должно было бы заменить действующее, составленное в 1649 г. при Алексее Михайловиче, Екатерина созывает комиссию из «добрых и знающих людей». Важнейшие законодательные своды древней Руси — Судебник 1550 г. и Уложение 1649 г. — составлялись земскими соборами. Комиссия, о созыве которой объявлял манифест 14 декабря 1766 г., продолжала старинную традицию.
Часть членов комиссии составляли представители правительственных учреждений, другую часть — депутаты, избранные от общественных классов. Депутатов выбирали дворянство, города, оседлые инородцы. В комиссии не были представлены приходское духовенство и крестьяне, как крепостные, так и дворцовые. Депутаты явились в комиссию с наказами от своих избирателей.
Комиссия собралась в Москве, в Грановитой палате Кремля 30 июня 1767 г. и прежде всего ознакомилась с Большим Наказом, составленным императрицей. Екатерина начала работу над Наказом в январе 1765 г. и закончила ее год спустя. Затем она дала текст на прочтение людям из ближайшего окружения. Граф Панин заметил, выразив общее мнение: «Это суть положения, могущие разрушить стены». Первые читатели наказа сочли его чрезмерно либеральным, и императрица учла их замечания.
Основные положения наказа были заимствованы в «Духе законов» Монтескье (250 статей из 526). Более 100 статей (глава 10, излагающая основы уголовного законодательства и судопроизводства) Екатерина почерпнула в книге итальянца Беккариа «О преступлениях и наказаниях», вышедшей в 1764 г. и вызвавшей большой интерес в Европе. 20 лет спустя, в 1787 г., Екатерина писала Гримму: «Мое собрание депутатов было потому так удачно, что я им сказала: «Вот вам мои взгляды, а вы скажите мне свои жалобы: где башмак жмет вам ногу? Постараемся помочь делу; у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет мое собственное».
Екатерина видела прошлое в розовом свете: собрание депутатов, как она назвала комиссию, не было удачным. Полтора года работы в Москве, а затем в Петербурге, 203 заседания не дали никаких конкретных результатов: в конце 1768 г. заседания были прекращены по случаю начавшейся войны с Турцией. Тем не менее, Наказ Екатерины, высказывания депутатов представляют значительный интерес. Прежде всего наказ выражал чувство неудовлетворенности положением в России, которое ощущала высшая власть, и демонстрировал возможности решения важнейших вопросов, которые стояли перед государством. Три основных вопроса ставит и решает Екатерина. Прежде всего, было определено географическое положение страны. Параграф 6 первой главы гласил: «Россия есть европейская держава». Ответ не был очевиден во второй половине XVIII в., не очевиден он и в конце XX в. Князь Михаил Щербатов (1733—1790), историк и публицист, автор «Истории российской от древнейших времен» в 15 томах, памфлетов «О повреждении нравов в России», «О пороках и самовластии Петра I», написал подробные замечания на наказ Екатерины. О параграфе 6 он пишет: «Не можно всю Россию европейскою державой назвать, ибо многие ее области в границах Азии вмещены, как, например, Астраханская и Оренбургская губернии и вся Сибирь»16. В этом замечании легко обнаружить зародыш значительно более поздних (отражавших и дальнейшее расширение русских владений в Азии) евразийских концепций.
На второй вопрос — о системе управления в России — Екатерина дает не менее категорический ответ. Параграф 9 гласит: «Государь есть самодержавный; ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства». Екатерина заимствует формулу в «Духе законов»: «Великая держава сама по себе предполагает деспотическую власть в том лице, которое ею управляет. Надобно, чтобы быстрота решительных мер возмещала расстояние тех мест, к которым они относятся». Императрица лишь заменила «деспотическую власть» на «самодержавную власть». Михаил Щербатов, противник неограниченного самодержавия, считавший необходимым активное участие высшего дворянства в управлении, замечает по поводу параграфа 9: «Не могу согласиться в справедливости сего мнения», — добавляя, что деспотическая власть «малое разделение с гнусным тиранством имеет»17.