Во второй половине 1990-х гг. была разработана концепция «федерализма, сохраняющего рынок», которая, обобщая международный опыт и принимая во внимание складывающиеся в различных странах конкретные историко-экономические условия, доказывает, что децентрализация бюджетной системы, отвечающая определенным критериям, способствует развитию институтов рыночной экономики и обеспечивает в долгосрочном периоде более высокие темпы экономического роста[10].
Сторонники этой концепции исходят из того, что бюджетное или, в более широком смысле, государственное устройство, способствующее экономическому развитию, должно удовлетворять следующим условиям:
1) наличие как минимум двухуровневой иерархической системы органов власти с четко разграниченными полномочиями;
2) субфедеральные власти должны быть наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе и в законодательной сфере;
3) федеральное правительство должно обеспечивать свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями;
4) наличие жестких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное использование разделения доходов;
5) наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит устойчивый и долгосрочный характер.
Последователи этой концепции обращают особое внимание на важность создания институциональных условий для эффективной децентрализации. Она не сводится к территориальной децентрализации и формированию субнационального уровня в качестве агентов центрального правительства по осуществлению делегированных полномочий. Напротив, развитие федерального (национального) законодательства должно обеспечить формирование на субнациональном уровне полноценных выборных органов власти, располагающих собственными налоговыми и бюджетными полномочиями и несущих ответственность за принимаемые решения, прежде всего перед избирателями, а не перед вышестоящими уровнями власти. Это должно позволить установить тесную связь между предпочтениями населения региона, района или поселения и решениями соответствующих органов власти и максимально использовать выгоды децентрализации. Усиление налоговых полномочий субнациональных властей одновременно означает определенное ограничение возможности федерального правительства в области налогообложения, прежде всего частного сектора. В то же время конкуренция между регионами в контексте торговли и мобильности факторов производства должна дисциплинировать субнациональные органы государственной власти, заставляя их проводить политику, способствующую предпринимательской деятельности и инвестициям. Результатом становится ускорение экономического роста и стабилизация бюджетной системы.
Это доказывают как межстрановые эмпирические исследования[11], так и историко-экономический анализ условий экономического развития конкретных стран, в которых приблизительно соблюдались эти условия (Голландская республика в XVI-XVII в., Англия в XVIII-XIX в., США в XX в.). В то же время страны, чей опыт был, скорее, негативным, например Индия, Мексика, Аргентина, Бразилия, могут рассматриваться как примеры того, что результатом нарушения тех или иных условий существования «федерализма, сохраняющего рынок» становится рецессия и бюджетно-финансовый кризис. Ряд исследований на примере России демонстрирует, что характерная для 1990-х гг. нерациональная система фискальных отношений различных уровней власти могла препятствовать созданию положительных стимулов для региональных и местных властей проводить рациональную бюджетную политику и способствовать развитию благоприятного инвестиционного климата[12].
При этом, как показывают многочисленные исследования, важна не только степень централизации/децентрализации доходов (расходов), но и создание стимулов для субнациональных властей к эффективному и ответственному управлению общественными финансами. Во многих работах отмечается, что «непоследовательная» бюджетная децентрализация несет в себе риски безответственного поведения субнациональных властей[13]. Это связано с тем, что органы власти национального уровня, как правило, склонны к созданию мягких бюджетных ограничений для субнациональных уровней власти, формирующих ожидание дополнительного, не предусмотренного ранее финансирования. Мягким бюджетным ограничениям можно противопоставить ситуацию жестких бюджетных ограничений, при которой ответственность за принятие фискальных решений в максимально возможной степени ложится на органы власти, принимающие такие решения.
Таким образом, эффективность управления общественными финансами в условиях фискальной децентрализации требует поиска оптимального соотношения между предоставлением субнациональным властям максимальной налоговой и бюджетной автономии и установлением контроля над принимаемыми на этих уровнях бюджетными решениями. Как правило, вследствие соображений политической и экономической эффективности, полный контроль над решениями субнациональных властей является нецелесообразным (и фактически означает отказ от фискальной децентрализации), поэтому меры бюджетной политики должны сводиться к созданию таких институциональных условий, которые предотвращали бы негативные последствия нерационального фискального поведения не только для жителей конкретного региона, но и для всей системы стимулов в целом.
Опыт проведения экономических реформ в России свидетельствует, что политико-экономические ограничения не позволяют в необходимой степени ужесточить условия осуществления межбюджетных отношений, сводящие к минимуму стимулы для нерационального поведения субнациональных властей. Это приводит к усилению рисков потери контроля за общественными финансами, ухудшению сбора федеральных налогов, снижению эффективности исполнения бюджета на местном уровне, повышению инфляции и коррупции. Поэтому федеральному правительству, скорее всего, необходимо будет играть значительную роль в налогово-бюджетной сфере. Задача заключается в построении эффективно функционирующей системы бюджетных отношений в рамках федерации, которая не только обеспечит ведущую роль федерального правительства, но и дает возможность использовать некоторые преимущества «федерализма, поддерживающего рынок», способствуя созданию стимулов для проведения ответственной и ориентированной на реформы политики органами власти нижестоящих уровней. Для этого необходимы прежде всего более широкая налогово-бюджетная автономия и повышение ответственности региональных и местных органов, а также активизация усилий с целью устранения препятствий торговле и перемещения факторов производства между регионами[14].
Эти общие выводы были положены в основу принятой в 2001 г. и к настоящему времени в основном реализованной Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[15]
[1]Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.
[2]Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.
[3]Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. 64. P. 416-424.
[4]Brennan G.andBuchanan J. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980.
[5]Oates W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. 37. 1120—1149.
[6]Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.
[7]ОстромВ. Смысламериканскогофедерализма. Чтотакоесамоуправляющеесяобщество / Пер. сангл. М., 1993. С. 22.
[8]Prud'homme R. The Dangers of Decentralization // The World bank research observer. 1995. 10 (2). 201-220; De Mello L. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis // World Development. 2000. 28 (2). 365-380.
[9]Blanchard O.andShleifer A. Federalism with and without Political Centralization. China versus Russia // IMF Staff Papers. 2001. 48. 171-179 (Special Issue); Treisman D. State Corroding Federalism // Journal of Public Economics. 2004. 88. 819-843.
[10]Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth // Journal of Law, Economics, and Organization. 1995. 11. 1-31; McKinnon R. Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union // Macroeconomic Dimensions of Public Finance / Mario Blejer and Teresa Ter-Minassian (eds.). London: Routledge, 1997.
[11] Р. Эбель и С. Йилмац в работе «Измерение степени фискальной децентрализации и ее влияния на макроэкономические показатели» («Очерки, посвященные Ричарду М. Берду», апрель 2001 г. Университет штата Джорджия») показали, что при использовании правильных показателей фискальной децентрализации (четко отражающих степень налогово-бюджетной автономии), регрессионные модели доказывают, что существует тесная положительная связь между децентрализацией и экономическим ростом и бюджетной стабилизацией и отрицательная связь между децентрализацией и размерами государственного сектора (доля расходов государственного сектора в ВВП сокращается при расширении налоговой автономии субнациональных бюджетов).
[12]См, например: Shleifer A.andTreisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge: The MIT Press, 1999; Organization for Economic Cooperation and Development (2000, 2002) Economic Surveys: The Russian Federation; ЛавровА., ЛитвакДж., СазерлэндД.РеформамежбюджетныхотношенийвРоссии: «федерализм, сохраняющийрынок» // Вопросыэкономики. 2001. № 4. С. 32-51; Litwack J. Central control of regional budgets: Theory with applications to Russia // Journal of Comparative Economics. 2002. 30. 51-75; Alexeev M.andKurlyandskaya G. Fiscal Federalism and Incentives in a Russian Region // Journal of Comparative Economics. 2003. 31. 20-33.
[13] В том числе: Синельников-Мурылев С., Кадочников П., Трунин И., Четвериков С., Виньо М. Проблема мягких бюджетных ограничений. М.: ИЭПП, 2006 (Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований).
[14] См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа в России. от управления затратами к управлению результатами. М., 2005. С. 115.
[15] См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. М., 2005.