Начальное формирование слоя на Руси профессиональных чиновников происходит в XV-XVI вв. С началом перемен в центральном управлении Московского государства второй половины XV-XVI веков в составе боярской Думы, очевидно, обозначилось наряду с аристократическим (родовым) представительством наличие и бюрократических (профессиональных) элементов, поскольку Боярская дума была высшим правительственным учреждением, обеспечивающим деятельность приказов и осуществлявшим руководство ведомствами.
Если в прежние времена Дума состояла из непостоянного состава бояр, которые собирались князем по особо важным проблемам, то в этот период она превращалась в постоянное и более сложное образование с устойчивым кругом полномочий и определенным составом. Все высшие сановники и знатнейшие слуги, которые заседали в удельной Думе, носили звание бояр. Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на несколько слоев, тогда и в составе Думы усложнялось деление на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников.[6]
В звания бояр и окольничих определялись, как правило, старые представители боярских фамилий.
Думные дворяне и думные дьяки, были, по большей части, представителями разорившихся боярских слоев, получающими назначение за личные качества или государственные заслуги.
1.2. Дворцово-вотчинная система управления
Во времена Московского государства существовала дворцово-вотчинная система управления. Она делилась на две части. Одну составляло управление дворца, во главе которого находился дворецкий (дворский), имевший в своем распоряжении многочисленных слуг.
Дворский ведал и пашенными княжескими крестьянами. Другую часть образовывали так называемые пути, обслуживающие непосредственно князя и его окружение. О назначении путей красноречиво говорят названия должностей: Сокольничий, Ловчий, Конюшенный, Стольничий и т.д. Для выполнения их задач в ведение путей выделялись определенные княжеские села и целые местности. Пути выступали и как административные, и как судебные органы. Руководители путей именовались путными боярами.
Из органов, обслуживающих личные нужды князя, дворцово-вотчинные органы управления все больше превращаются в общегосударственные учреждения. Так, дворский с XV в. стал в известной мере ведать вопросами, связанными с землевладением светских и церковных феодалов, осуществлять общий контроль над местной администрацией. Вместе с тем выполнение тех или иных обязанностей в государственном управлении теряло прежний характер временного княжеского поручения, превращалось в постоянную службу.
Усложнение функций дворцовых органов потребовало создания большого (по численности) и разветвленного (по структуре) аппарата. Чины дворца - дьяки - специализировались на определенном круге дел. Из состава дворцовой службы выделяется великокняжеская казна, которая становится самостоятельным ведомством. Была создана также большая дворцовая канцелярия с архивом и иными структурными подразделениями.
Расширение территории государства и усложнение его функций приходят в противоречие со старыми формами, подготавливают постепенное отмирание дворцово-вотчинной системы и зарождение нового, приказного управления. Все это подготавливало переход к новой, приказной системе управления. Этот переход начался в конце XV в.
1.3. Приказная система управления на Руси XVI в.
Как система приказное управление оформилось только во второй половине XVI в. Тогда же утвердился и сам термин "приказ". Первыми учреждениями приказного типа были Большой Дворец, выросший из ведомства дворецкого, и Казенный приказ. Конюшенный путь превратился в Конюшенный приказ, теперь не только обслуживающий личные потребности князя, но и связанный с развитием конного дворянского ополчения. В начале XVI в. сложился Разряд (Разрядный приказ), ведавший учетом служилых людей, их чинов и должностей. Перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную явилось одним из показателей централизации Русского государства, ибо дворцовые органы, ведавшие ранее лишь княжеским доменом, теперь становились учреждениями, руководившими всем громадным государством.
С объединением русских княжеств вокруг Москвы и утверждением самодержавной власти великого князя на Руси начала создаваться система государственного управления, важное место в которой заняли приказы - прообразы последующих министерств.
Приказам предшествовали два общегосударственных органа, существовавших в XV веке при великом князе, - Дворец (дворцовое ведомство) и Казна. Кроме того, сложилась система, когда великий князь поручал (приказывал) кому-то из бояр или окольничих выполнять определенный круг обязанностей, связанный с обеспечением функционирования различных сторон жизни государства. Естественно, что у таких исполнителей разовых или постоянных поручений появлялись помощники, а то и целый штат людей, которые объединялись в постоянно действующий «путь», повытье или «избу». Постепенно утвердилось и название этого своеобразного административного органа - приказ.
Приказная система создавалась постепенно, путем «отпочковывания» от дворцового ведомства и Казны отдельных функций, а также передачей новым административным образованиям части функций, бывших прерогативой великого князя и его ближайшего окружения, в том числе судебных, финансовых, военных, дипломатических и т.п. Первое дошедшее до нас упоминание о приказах относится к 1512 году, когда в документе зафиксирован термин «Казённый приказ».[7]
Четкой классификации приказов в те времена не существовало, но условно можно их разделить на функциональные (ведомственные) и территориальные, дворцовые и общегосударственные. Особенностью российских приказов было то, что они объединяли судебную и административную власть, а также значительно дублировали функции друг друга. Первоначально руководили приказами бояре, но затем руководителями небольших приказов стали назначать и дьяков. Так как количество приказов стремительно увеличивалось, дьяки стали назначаться и на государственно значимые приказы, получая при этом чин думных дьяков. Некоторые бояре и дьяки могли одновременно возглавлять несколько приказов.
Даже по сроку «жизни» приказы существенно различались. Одни существовали всего несколько лет, другие - столетиями. «Долгожителями» были дворцовые и военные приказы, а также Посольский и Поместный.
Крупнейшим военным приказом был Разрядный, ведавший комплектованием русской армии и административного аппарата людьми, служащими по наследственной сословной повинности. Его дьяки периодически проводили специальные смотры, на которых определялась способность детей боярских и людей, претендующих на этот чин, к воинской службе. Всех прошедших смотры разряжали (верстали) на службу: определяли размер земельного и денежного жалованья, назначали в конкретные полки, на сторожевую или городовую службу. В приказе вёлся пофамильный учет всех служилых людей в государстве с записью перемещений по службе и фиксацией изменений поместного и денежного жалованья. Фактически этот приказ выполнял функции министерства обороны или генштаба, в нем оформлялись все распоряжения о военных походах и материальном обеспечении войск, осуществлялось руководство постройкой крепостей и закладкой пограничных городков, организацией гарнизонной и пограничной сторожевой службы. Кроме того, в его ведении было назначение на многие государственные должности, включая самые ответственные. Именно высокие гос. должности были «головной болью» руководства этого приказа, так как при назначении наместников и воевод возникали самые ожесточенные местнические споры, первичное разрешение которых тоже входило в компетенцию этого приказа.
С Разрядным приказом был тесно связан Поместный приказ, который наделял служилых людей поместьями, ведя для этого учет всех государственных земель. В этом же приказе осуществлялось оформление земель в вотчинное владение и рассматривались все земельные споры между дворянами.
К военным приказам также относились Пушкарский, Оружейный и Ствольный, главными задачами которых было снабжение армии оружием и боеприпасами. Комплектованием армии служилыми людьми «по прибору» и иностранцами занимались Стрелецкий, Казачий, Рейтарский и Иноземный приказы. Существовал специальный приказ, занимавшийся выкупом и обменом пленных - Полоняничный. А на период войны могли создаваться временные приказы Сбора даточных людей и Сбора ратных людей. Кроме этого, еще до десятка приказов в разное время ведали руководством и обеспечением различных сторон военного дела.
Самостоятельную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы. Среди них и один из старейших приказов - Казённый, в ведении которого находилась финансовая система государства. Приказ Большого дворца занимался снабжением монарха и его двора, управлял дворцовыми землями и т.д. Значительное количество приказов ведало обеспечением отдельных направлений жизни царской фамилии, это - Постельничий, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий и другие. Возглавляли дворцовые приказы, как правило, только бояре.
Особое место в государстве занимал Посольский приказ, который «ведал дела всех окрестных государств». Любопытно, что среди бояр толковых дипломатов было немного, поэтому Посольский приказ часто возглавляли думные дьяки, как, например, И.М. Висковатый и братья А.Я. и В.Я. Щелкаловы.