Начали с центрального управления. Собиравшийся по личному усмотрению императрицы Екатерины Государственный совет заменён постоянным учреждением, получившим название «Непременного совета», для рассмотрения и обсуждения государственных дел и постановлений. Он состоял из 12 высших сановников без разделения на департаменты.
Манифестом 8 сентября 1802 года петровские коллегии были преобразованы в восемь министерств.
8 сентября1802 г. был издан именной указ о правах и обязанностях Сената. Указ этот определил как саму организацию Сената, так и его отношение к другим высшим учреждениям. Сенат объявлялся верховным органом в империи, сосредотачивающим в себе высшую административную, судебную и контролирующую власть. Ему предоставлялось право делать представления по поводу издаваемых указов, если они противоречили другим законам.
Был робко затронут щекотливый вопрос о крепостном праве. Рядом мер с начала царствования заявлено было намерение правительства постепенно подготовить умы к упразднению этого права. Так, в правительственных периодических изданиях запрещено было печатать публикации о продаже крестьян без земли. С 1801 года была запрещена раздача населенных имений в частную собственность. Указ 12 декабря 1801 года разрушил вековую землевладельческую монополию дворянства. Некоторые свободомыслящие помещики освобождали своих крепостных крестьян на волю.
20 февраля 1803 года был издан указ о свободных хлебопашцах. Этот закон стал первым решительным выражением правительственного намерения отменить крепостное право. Помещики могли вступать в соглашение со своими крестьянами, освобождая их непременно с землей целыми селениями или отдельными семьями.
Таковы были первые опыты перестройки управления и общественных отношений, они составляют первую эпоху преобразовательной деятельности императора Александра I. Реформы эти велись достаточно торопливо, недостаточно обдумывались.
До серьезных реформ дело не дошло: помешало участие в военных коалициях против Франции в 1805 году в союзе с Австрией и в 1806-1807 годах – в союзе с Пруссией.
Военные походы и неудачи охладили первоначальное либерально-идиллическое настроение Александра. Преобразовательным замыслам Александра мешало и мощное пассивное сопротивление чиновничества и консервативно настроенных групп аристократии, тормозивших любые проекты в этой сфере.
Члены неофициального комитета один за другим удалились от императора. Их опустелые места занял один человек, который стал единственным доверенным сотрудником императора. Это был Михаил Михайлович Сперанский. Он сыграл большую роль в развитии либерализма в России.
Михаил Михайлович Сперанский вышел из общественной среды, которой не знали прежние государственные деятели. Он родился в семье сельского священника, закончил Петербургскую духовную академию. В 25-летнем возрасте поступил в канцелярию генерал-прокурора. Александр Павлович заметил Сперанского в 1806 году, когда тот пришел с докладом к императору вместо заболевшего Кочубея. В 1808 г. царь назначил Сперанского своим главным советником в государственных делах и предложил подготовить общий план государственных преобразований. Созданию плана предшествовала большая подготовительная работа: Сперанский и его сотрудники переводили и анализировали современные им законодательные документы других стран.
Сторонник конституционного строя, Сперанский был убежден, что новые права обществу обязана даровать власть. Вместе с тем Сперанский понимал, что Россия еще не готова к конституционному строю, что начинать преобразования необходимо с реорганизации государственного аппарата. Сперанский подготовил несколько собственных политических записок: «О коренных законах государства», «О постепенности усовершения общественного», «О силе общего мнения», «Еще нечто о свободе и рабстве», «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России».
Осенью 1809 г. план государственных преобразований (или «Введение к уложению государственных законов») был готов.
В 1810 г. план Сперанского рассматривался во вновь созданном Государственном совете – высшем совещательном органе Российской империи. В январе 1810 г. с учреждением Государственного совета Сперанский стал государственным секретарем, фактически вторым после императора лицом в государстве. Говоря о значении Государственного Совете, Сперанский писал, что «совет учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия».
Вслед за Государственным Советом преобразованы были по плану министерства, учрежденные манифестом 8 сентября 1802 года. Отдельных центральных ведомств, между которыми были распределены дела в исполнительном порядке, стало одиннадцать вместо восьми. В «Общих учреждениях» были определены состав и делопроизводство министерств, пределы власти министерств, их ответственность и другие подробности министерского управления. Оба акта, которыми были преобразованы министерства и особые главные управления, по стройности плана, логической последовательности его развития, по точности изложения можно признать образцовыми произведениями законодательства того времени.
Предполагалось преобразовать и Сенат. Этот проект был предложен на рассмотрение в Государственный Совет в июне 1811 года. Этот проект был основан на строгом разделении дел административных и судебных, которые смешивались в прежнем устройстве Сената. Этот проект вызвал резкие возражения в Государственном Совете, и Сенат сохранил прежнее смешение ведомств, внося некоторую нестройность в общий склад центрального управления.
Таким образом, из трех отраслей высшего управления – законодательной, исполнительной и судебной – были преобразованы только две первые, третьей не коснулась реформа.
Преобразование губернского управления не было и начато.
Сложившийся в результате работы Сперанского либеральный план реформ оказался несколько абстрактным и преждевременным. По образному выражению В.О. Ключевского, «ни государь, ни министр никак не могли подогнать его к уровню действительных потребностей и наличных средств страны».
Преобразования Сперанского затронули все слои русского общества, и реакция на реформы чаще всего была отрицательной.
Сперанского стали обвинять в подрыве государственных устоев России.
Со всех сторон к Александру поступали отрицательные отзывы о государственном секретаре. 17 марта 1812 г. сломленный интригами император сказал Сперанскому: «Обстоятельства требуют, чтобы на время мы расстались». Реформатор был отправлен в ссылку в Нижний Новгород.
Либерализм взглядов императора Александр I проявился и в желании решить так называемый крестьянский вопрос. В начале царствования он торжественно заявил, что отныне прекращается раздача казенных крестьян.
12 декабря 1801 г. был издан указ о праве покупки земли купцами, мещанами, государственными и удельными крестьянами вне городов (помещичьи крестьяне получили это право только в 1848 г.)
Как было сказано выше, 20 февраля 1803 г. был издан «Указ об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных».По этому указу помещики получили право освобождать крепостных крестьян по одиночке и селениями с обязательным наделением землей. За свою волю крестьяне выплачивали выкуп или исполняли повинности. Если оговорённые обязательства не выполнялись, крестьяне возвращались к помещику.
Крестьян, получивших таким образом волю, называли свободными или вольными хлебопашцами (отсюда и «прозвище» указа), с 1848 года их стали называть государственными крестьянами. Всего за время действия указа в Российской империи было освобождено от крепостной зависимости около 1,5% крепостных крестьян.
В 1804 – 1805 гг. начался первый этап реформы в Прибалтике.
10 марта 1809 г. издан указ, который отменял право помещиков ссылать своих крестьян в Сибирь за маловажные проступки. Подтверждалось правило: если крестьянин единожды получил свободу, то он не мог быть вновь укреплен за помещиком. Получали свободу выходцы из плена, а также взятые по рекрутскому набору. Помещику предписывалось кормить крестьян в голодные годы. С дозволения помещика крестьяне могли торговать, брать векселя, заниматься подрядами.
С 1810 г. начинается практика организации военных поселений.
За 1810 – 1811 гг. в связи с тяжелым финансовым положением казны было продано частным лицам свыше 10 000 казенных крестьян.
В ноябре 1815 г. российским крестьянам запрещено «отыскивать вольность».
В 1816 г. были утверждены новые правила организации военных поселений.
В 1816 – 1819 гг. завершается крестьянская реформа в Прибалтике.
В 1818 г. Александр I поручил министру юстиции Новосильцеву подготовить Государственную Уставную грамоту для России.
В 1818 г. Александр I поручил нескольким царским сановникам разработать проекты отмены крепостного права.
Из всех проектов особенный интерес представляют два: один из них принадлежит либеральному и талантливому адмиралу Мордвинову; другой – консервативному графу Аракчееву, имя которого уже тогда стало одним из ненавистных имен в России.
Адмирал Мордвинов предполагал возможным выкуп личной свободы крестьянином, но земля должна оставаться во владении помещиков. Сумма выкупа зависела от возраста выкупающегося. Трудно было придумать проект, менее практический и более несправедливый.