К особой компетенции губернских собраний относился более широкий круг вопросов: раскладка сборов между уездами; распределение недвижимости в ведение уездных и губернского земства; разрешение ярмарок, торгов и базаров; дела по взаимному земскому страхованию; разрешение займов на нужды земства.
И губернские, и уездные собрания, в пределах своих бюджетов и учреждений, решали следующие вопросы: проверка действий и отчетов управ; выборы в управы и установление денежного содержания членам управ; рассмотрение земских смет и раскладок; определение размеров земских сборов; списание недоимок по земским сборам; переложение натуральных повинностей в денежные; определение правил заведования специальными капиталами земств; покупка и продажа недвижимых имуществ.
Все прочие вопросы не подлежали в обязательном порядке обсуждению в собраниях и могли решаться земскими управами.
Участники уездного земского собрания
В собрании участвовали, под председательством уездного предводителя дворянства:
выборные гласные (раздельно выбранные крестьянами, цензовыми собственниками — дворянами, цензовыми собственниками — недворянами);представители ведомств земледелия и землеустройства, удельного ведомства (если в уезде имелись государственные или удельные земли);депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство сочтет полезным его назначить);городской голова;инспектор сельского хозяйства (по приглашению председателя, с совещательным голосом).
Участники губернского земского собрания
В собрании участвовали, под председательством губернского предводителя дворянства:
выборные гласные (от уездных земских собраний);уездные предводители дворянства;председатели уездных земских управ (c 1899 года);начальники губернских Управлений земледелия и государственных имуществ, управляющие Удельными округами (там, где они были);депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство сочтет полезным его назначить);представитель министерства торговли и промышленности (там, где существуют казенные горные или соляные промыслы);инспектор сельского хозяйства (по приглашению председателя, с совещательным голосом).
Земские управы
Земские управы состояли из председателя и двух членов, по решению земского собрания число членов могло быть увеличено до четырех, а по разрешению министра внутренних дел — до шести. Срок службы этих лиц был трехлетним.
Председатели и члены управ могли не быть гласными, но обязательно должны были иметь избирательное право в этом земстве. Если они еще не были гласными, то получали право членства в соответствующих земских собраниях.
Председатели губернских управ утверждались в должности министром внутренних дел, председатели уездных управ и члены управ — губернатором. Если эти лица не утверждались в должностях, собрания могли либо сразу выбрать запасных кандидатов, либо провести повторные выборы. При неутверждении второго выбраного кандидата должность замещалась лицом, назначенным министром внутренних дел.
Председатели и члены земских управ считались состоящими на государственной службе и носили мундир, их работа оплачивалась. Председатели губернских управ состояли в V классе (статский советник), председатели уездных управ и члены губернских управ — в VI классе (коллежский советник), члены уездных управ — в VII классе (надворный советник). Те, кто не имел права государственной службы (до 1906 года — крестьяне и мещане без гимназического образования, с 1906 года государственная служба была открыта для всех), не производились в чины и числились в них зауряд (то есть только на время нахождения в должности).
На управы возлагалось непосредственное заведование всеми делами земского хозяйства и управления.
Разделение полномочий между губернскими и уездными земскими учреждениями
Закон не устанавливал никаких требований по разделению как земских сборов, так и обязанностей между губернским и уездными земствами. В каждой губернии распределение устанавливалось индивидуально. В среднем, губернские земства расходовали 20-30 % от совокупного бюджета земств, остальное распределялось между уездными земствами.
Как правило, уездные земства содержали второстепенные земские дороги, начальные земские школы, богадельни в уездах, участковые врачебные пункты и больницы в уездах, ветеринарную службу в уездах, а также организовывали небольшую часть агрономической помощи.
Губернские земства содержали более значимые дороги, специализированные учебные заведения, губернские больницы, губернскую часть ветеринарной службы, организовывали основную часть мероприятий агрономической помощи, управляли специальными капиталами земств.
4. Взаимодействие земских и правительственных учреждений
4.1. Участие государственной власти в земских учреждениях
Закон предполагал активный контроль государственной власти над деятельностью земских учреждений, прежде всего через губернаторов и специальный междведомственный орган — губернское по земским и городским делам Присутствие.
Полномочия губернатора и министерства внутренних дел
Губернаторы управляли всем процессом выборов в земские учреждения, назначая время открытия всех избирательных собраний и съездов, утверждая списки избирателей и проверяя результаты выборов.
Губернаторы отдавали распоряжение об открытии очередных и внеочередных земских собраний.
Губернатор получал все решения земских собраний и рассматривал их на соответствие законам, если губернатор находил решения неправовыми, «а также не соответствующими общегосударственным пользам и нужда, либо явно нарушающими интересы местного населения», он выносил их на рассмотрение Присутствия, которое могло отменить эти решения. Сущетсвенным в данной правовой норме было то, что губернаторы имели право инициирования отмены земских постановлений не только по причине незаконности, но также и по причине нецелесообразности, то есть, де-факто произвольно.
Определенные решения земских собраний не вступали в силу до утверждения их губернатором, а именно: о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; об изменении направления земских дорог, обращении местных дорог в проселочные и наоборот; об открытии ярмарок, торгов и базаров; о таксах вознаграждения за убытки от потрав, за лесные порубки, за тушение пожаров; о дорожных сборах; об установлении такс для извозчиков.
Ряд более важных постановлений земских собраний подлежал обязательному утверждению министром внутренних дел, а именно: о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные; о переложении натуральных земских повинностей в денежные; о займах земств.
Губернатор утверждал в должностях председателей и членов земских управ (председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел).
Губернатор имел право ревизии земских управ и всех подведомственных им земских учреждений.
Губернатор рассматривал жалобы частных лиц на действия земских учреждений, и мог делать распоряжения земским управам об удовлетворении жалоб.
«Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 года[7], введенное вскоре после убийства Александра II, предоставляло губернатором и градоначальником в отдельных, указанных специальными временными постановлениями местностях, устранять от должности, по своему усмотрению и без объяснений, наемных служащих земских и городских самоуправлений. Эта мера, задуманная как постоянная, немедленно была распространена на всю территорию империи и действовала без перерыва (продлеваясь особым распряжением каждый год) вплоть до Февральской революции. Из всех мер контроля государства над земствами именно право губернаторов немотивированно увольнять земских служащих воспринималось земской общественностью наиболее болезненно.
Устройство и полномочия губернского по земским и городским делам присутствия
Присутствие представляло собой межведомственную комиссию, состоящую из губернатора, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казенной палатой, прокурора Окружного суда, председателя губернской Земской управы, непременного члена (название особенной должности), городского головы губернского города, представителя губернского Земского собрания, представителя городской Думы губернского города.
Единственным штатным сотрудником присутствия был непременный член, специальный чиновник министерства внутренних дел, который и отвечал за ведение документации присутствия.
При расхождении мнений присутствия и губернатора дела передавались на решение министра внутренних дел, при согласии мнений губернатора и присутствия отменить решения присутствия мог только Сенат.
Основной задачей присутствия было обсуждение правильности и законности постановлений земских учреждений. Также присутствие рассматривало жалобы на составление списков избирателей и могло, по представлению губернатора, принимать решение об отмене выборов в земские учреждения (при нарушениях законной процедуры). По представлению губернатора, присутствие отменяло постановления земских собраний.
4.2. Участие представителей земств в государственных учреждениях
Представители земств принимали участие в работе многочисленных межведомственных комиссий губернского и уездного уровней, а именно:
1. Член от губернского земского собрания входил в Губернское по земским и городским делам присутствие, занимавшееся урегулированием взаимоотношений между государством и земскими и городскими самоуправлениями.
2. Председатель губернской земской управы входил в Губернскую землеустроительную комиссию, а председатели уездных управ — в уездные землеустроительные комиссии (учреждены в 1906 году).
3. Председатель губернской земской управы входил в Губернский распорядительный комитет (учреждены в 1874 году).