По объектам, или предметам, которых касается полицейская деятельность, П. разделяется на три категории: 1) административную П., 2) П. безопасности и 3) судебную П. 1) Административная П. имеет задачей охрану, посредством принуждения, известной ветви государственной и общественной деятельности, напр. лесного, горного, водного дела. В этих областях П. устраняет препятствия и опасности, происходящие от природных сил или от пользования ими. Принуждение имеет здесь задачей обеспечить рациональное и безопасное ведение хозяйства (цели благоустройственные и культурные — социальная П.). В этой области принуждение весьма часто переходит в попечение (Pflege) или поощрение. 2) П. безопасности разделяют на публичную (высшую, называемую неправильно политической П.; М. Блок относит сюда меры по отношению к ассоциациям, собраниям, прессе, восстаниям) и частную. В основу классификации полагают то предметы, то род устраняемой опасности. Высшей П. безопасности называют ту, которая имеет целью отвращение и прекращение опасностей, исходящих от совокупности многих лиц и угрожающих многим. Частная П. безопасности отвращает или пресекает те опасности, которые происходят или могут происходить от отдельных индивидов, напр. от нищих, бродяг, заведомых воров, отбывших наказание преступников. Некоторые писатели высшей П. безопасности считают только ту, которая охраняет основы публичного правопорядка. По форме внешней деятельности П. безопасности имеет то предупредительный, то репрессивный характер (пресечение). В области П. безопасности принуждение более сильно и менее ограниченно, чем в области административной П. Административное принуждение должно быть основано на законе или законном предписании, тогда как принуждение П. безопасности может руководиться целесообразностью и иногда преступать границы, установленные законом для охраны личной свободы, имущества и здоровья отдельного лица (напр. во время пожара, наводнения, чумы). 3) С П. безопасностью находится в тесной связи судебная П., так как органы и той, и другой призваны охранять публичную и личную безопасность. Весьма часто органы П. безопасности исполняют судебные функции (дознание, помощь прокуратуре исполнение приговоров суда, тюремное дело). В этой сфере деятельности органы П. безопасности подчинены органам юстиции; они действуют в силу авторитета суда. Таковы сфера и характер деятельности правомерно-культурного государства.
Наука, занимающаяся изучением всех вышеупомянутых вопросов в истории или в одном или в нескольких современных государствах, называлась прежде полицейским правом — если в ней излагались преимущественно институты данного государства, наукой о П. (Polizeiwissenschaft) — если из рассмотрения норм полицейского законодательства многих государств выводились общие принципы. В наше время она называется учением об управлении правом управления, административным правом. Учение о праве внутреннего управления, пользуясь историко-сравнительным методом и отчасти статистическими данными, разделяется на три области. 1) общее учение о внутреннем управлении, 2) учение об управлении, касающемся личных интересов, и 3) учение об управлении, относящемся к хозяйственным интересам. Общее учение обнимает: 1) понятие об управлении в истории и в наше время, 2) организацию государственного, общинного и общественного управления, и 3) правовой характер управления. В учении о личных интересах излагаются: 1) правовое положение личности: частное (регистрация личности, семьи, обществ и общин) и публичное (регистрация принадлежности к общине и государству, эмиграция, иммиграция, внутреннее передвижение, паспортная система). 2) П. безопасности, обнимающая: а) общие меры, распадающиеся на обыкновенные (мирное время, действие общих законов) и чрезвычайные (тревожное или военное время, действие усиленной охраны, военных законов), и б) отдельные меры, направленные к охране личности (самовольная расправа, несчастные случаи) и имущества (воры, бродяги, нищие, мошенники и т. п.). 3) Народное здравие (медико-санитарный строй). 4) Народное образование. 5) Народная религия и нравственность. В учении о хозяйственных интересах излагаются: 1) поземельный строй (земля, воды, воздушное пространство, публично-правовое отношение к ним населения). 2) Добывающая промышленность (охота, рыболовство, скотоводство, лесное и сельское хозяйство, горный промысел), требующая защиты и содействия со стороны государства, самоуправления и союзного строя. 3) Промышленность обрабатывающая (кустарное, ремесленное и промышленное производство) с ее многоразличными промысловыми уставами и отчасти обычаями. 4) Промышленность торговая (биржи, маклера, патенты, меры, весы, деньги). 5) Кредит (банки, сберегательные кассы). 6) Транспорт (водные, сухопутные и жел.-дорожные пути сообщения, средства сношения: телеграф, телефон, воздухоплавание, почта). 7) Страхование (личное и имущественное), призрение бедных, народное продовольствие. В заключение выясняется связь государственного управления с международным правом. Итак, наукою П. права, или права внутреннего управления, называется учение о всей совокупности государственных и общественных мер, направленных к споспешествованию интересам (материальным и духовным) народа.[4]
2. Наука полицейского права и ее главные направления
Как отмечал В. Ф. Дерюжинский,
«полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение так называемого внутреннего управления».
[5]
2.1. Германия
Наука полиц. права — создание немецкой политико-юридической литературы по преимуществу. Самый ранний представитель ее, Юсти («Grundsätze der Polizeiwissenschaft», 1756,[6]), ставил целью государства общее благополучие всех граждан (идея эвдомонизма), охранение народного и увеличение государственного имущества посредством хорошего внутреннего управления. Зонненфельс («Grundsätze d. Polizei, Handlung u. Finanz», 1765,[7]), находившийся под влиянием меркантилизма, считал задачей П. обеспечение безопасности и удобств жизни. По мнению Берга («Handbuch d. teuischen Polizeirechts», 1799), отделявшего уже судебную власть от полицейской, цель полицейской деятельности — обеспечение условий безопасности и благосостояния. Все другие сочинения этого времени, касающиеся П., не представляют ничего оригинального.[8])</ref> создал вторую эпоху в истории науки П., выдвинув на первый план учение о правовом государстве. По учению Моля, полицейская деятельность есть деятельность исключительно правительства, а задача ее — отрицательная. П. представляет собою
«совокупность тех учреждений и действий, которые имеют целью удалить, посредством государственной силы, внешние, не заключающиеся в правонарушениях, препятствия, заграждающие путь всестороннему разумному развитию человеческих сил, если удалять их не в состоянии ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц».
Устранение препятствий, возникающих со стороны злой воли отдельных лиц, составляет задачу так назыв. предупредительной юстиции (Pr ä venliv-Justiz или Rechts-Polizei). В теории Моля замечаются два существенных недостатка: 1) возложение на юстицию не свойственных ей задач (предупреждение и пресечение преступлений) и 2) ограничение полицейской деятельности только отрицательной функцией (устранение препятствий). Третьему направлению положили начало работы Л. фон-Штейна [9], идеи которых об управлении господствуют и в современной немецкой литературе. Штейн рассматривал государство как общение людей, возведенное до понятия о личности. Воля, проявляющаяся в законодательстве, влияет на внешний мир и подчиняет его самоопределению. Отсюда возникает правительственная деятельность (исполнительная власть), отличающаяся от законодательства и распадающаяся на три отрасли: государственное хозяйство, судебное управление, внутреннее управление. Каждая из трех отраслей управления имеет двоякую задачу: установление условий, благоприятствующих развитию отдельных лиц (администрация), и защиту от непосильных им опасностей или устранение их (полиция). Таким образом, П. — отрицательная функция всего управления. Указав основы полицейской деятельности, Штейн разработал их исторически и сравнительно, в чем и состоит его главная заслуга. Он выяснил органическую связь государственной полиции с полицейскою деятельностью союзного строя, который может и должен разрешать задачи, не имеющие прямого отношения к государству. Гнейст с помощью примеров из английской государственной и общественной жизни указал, какие предметы и вопросы в области внутреннего управления должны ведаться самоуправлением, чтобы могла установиться органическая связь между правительством и обществом и расшириться сфера того и другого без нарушения принципа закономерности управления. К выводам Штейна и Гнейста немецкие ученые XIX в. не прибавили ничего нового; они пытались, подражая французским ученым, внести в науку внутреннего управления юридический элемент.[10]
3.2. Во Франции
Первым представителем науки полицейского права во Франции считается de la Mare [11], по мнению которого П. обнимает религию, дисциплину нравов, здоровье, жизненные припасы, безопасность и тишину, пути сообщения, науки и искусства, торговлю и мануфактуру, технические искусства, прислугу, нищих и бедных. De la Mare рассматривал институты П. с исторической и философской стороны, но не с юридической. Школа физиократов и Тюрго, трактовавший в своих сочинениях о призрении бедных, нищих, народном образовании и т. д., выставили девиз: «ne gouvernez pas trop!» (Не управляйте слишком много!). Лишь в больших городах признавалась необходимой правительственная П. Творцом французской науки об управлении следует считать Дежерандо (см.), определявшего П. так: «tout ce qui concerne la sûreté, la tranqiullité, la commodité même des citoyens» («Все, касающихся безопасности, спокойствия, даже удобства граждан»). Задаваясь задачей установить пределы деятельности органов государства и определить права и обязанности их в отношении друг к другу (organisation des autorités administratives) и к отдельным лицам (droit administratif proprement dit), французские ученые исходили из общего учения о конституционном строе (pouvoir constitutif) и разделении властей, причем всегда отличают понятие «gouvernement» от понятия «administration». Gouvernement (правление) — это деятельность самостоятельной исполнительной власти, контролируемой только законодательными учреждениями; administration (управление) действует в установленных законом границах и ответственна перед законом; отсюда возникает институт административной юстиции. Административное право определяет: 1) устройство и отношения общественных органов, на которые возложена забота о тех общественных интересах, для которых существует администрация, и 2) отношение административных властей к гражданам (Aucoc). Функции полицейских органов (les droits de police) выражаются в охране общества, имущества, собственности и жизни граждан (Vivien). Институты самоуправления, как и его строй, французы излагают или в отделе об организации административных учреждений как administration des intérêts spéciaux [12], или в отдельной главе, рассматривающей органы самоуправления как personnes morales, имеющие droits publics (как юридические лица, имеющие права общественности)(Ducrocq, 34).[13]