Выйти из трудного экономического положения советские республики могли, лишь объединив свои хозяйственные ресурсы и финансовые средства для наиболее рационального и планомерного использования [4, стр. 232 – 239].
В течение предыдущих примерно пяти лет с 1917 по 1922 советские республики накопили определенный опыт во взаимоотношениях между собой. К 1922 году было централизовано руководство обороной страны. Имелись определенные успехи и в объединении республик по линии дипломатической и внешнеторговой.
Однако полного единства здесь достигнуто не было, выявились и негативные стороны сложившихся форм отношений. Взаимоотношения между органами республик были сложными и запутанными, не обеспечивавшими в должной мере единства экономической политики. Требовалось создать по-настоящему единый аппарат хозяйственного управления. Таким образом, формы отношений, которые были необходимы и единственно возможны до сих пор, теперь изживали себя. Нужно было переходить к новым, более совершенным формам взаимоотношений советских республик.
Договора, которыми регулировались существующие связи между независимыми советскими республиками, не охватывали всех сторон этих связей с юридической точки зрения. Это создавало возможность для различного толкования этих договоров, что приводило к конфликтам между центральными органами управления РСФСР и органами управления других республик. Представители центральных органов могли превысить свои полномочия, а республиканские органы пытались их в этом ограничить. [4, стр. 249-250[С21] ]
Например, секретарь ЦК Компартии Украины в письме Генеральному секретарю ЦК РКП (б) Сталину писал: «Опыт истекшего года показал, что то положение, которое создалось на окраинах и, в частности, на Украине, приводящее к ряду конфликтов между ведомствами центра и мест, дальше длиться не может. Это положение, приводящее к тому, что ответственные товарищи должны тратить три четверти своего времени на урегулирование конфликтов, должно быть радикально пересмотрено, ибо оно не отвечает больше объективной обстановке» [8, стр. 41[С22] ]
В результате сложившейся ситуации в течение весны-лета 1922 года ЦК КП (б) Украины, Закавказский крайком РКП (б) поставили перед ЦК РКП (б) вопрос о необходимости уточнения и конкретизации взаимоотношений между советскими республиками. Также и в Белоруссии пришли к выводу о необходимости совершенствования взаимоотношений с Россией. Становилось ясным, что проблему взаимоотношений республик надо решать во всей ее полноте, принципиально, для всех республик сразу, не ограничиваясь двусторонними договорами между республиками.
В начале 1922 года советская власть распространилась почти на всю территорию бывшей Российской империи, на которой сложились разные государственные структуры: независимые социалистические и народные республики. Из них в состав СССР в войдут: РСФСР, ЗСФСР, УССР и БССР.
Исторически первой образовалась Российская Советская Федеративная Социалистическая республика, которая сложилась как государство с автономными образованиями. Внутри РСФСР существовали различные автономные единицы: республики, области и др. Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика была создана как союзное федеративное государство, основанное на договоре, в состав которого вошли Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР. УССР и БССР являлись унитарными государствами. При этом отношения между этими республиками, сплотившимися за период с 1917 по 1922 гг., обладали чертами и той и другой формы.
Новая форма государственного единства Советской страны была найдена не сразу. Она вырабатывалась в обсуждениях различных мнений. Некоторые руководящие работники РСФСР и других республик считали, что вопрос об укреплении связей между независимыми советскими республиками должен быть решен путем вступления этих республик в состав РСФСР и даже путем превращения всей Советской страны в унитарное государство.
Другие высказывали прямо противоположную точку зрения. Предлагалось выделить из РСФСР все автономные республики и дать им права союзных республик. Некоторые республиканские работники шли еще дальше, они предлагали объединить советские республики на основе конфедерации[e23] [4, стр. 252].
11 августа 1922 года на заседании Политбюро ЦК РКП (б) было решено подготовить к пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик. Такая комиссия была образована, в ее состав вошли представители России, Украины, Белоруссии, Азербайджана, Армении, Грузии, ДВР, Хорезма и Бухары. Для решения поставленного вопроса представителями республик выдвигались различные предложения, от создания федерации до создания централизованного государства.
Сложно проходил процесс подготовки и принятия окончательной резолюции комиссии по вопросу о взаимоотношениях республик. Сначала комиссия 24 сентября 1922 года приняла проект резолюции, подготовленный Сталиным и предусматривавший включение Белоруссии, Украины, Закавказья в РСФСР в качестве автономных республик. В некоторых источниках утверждается, что «позиция сторонников этой идеи была ошибочной» [4, стр. 252]. Однако следует заметить, что этот проект был принят комиссией, состоящей из нескольких человек, а перед этим был согласован с партийными органами всех республик [8, стр. 42-46]. Кроме того, это решение не было проверено ходом дальнейшей истории, а значит говорить о его ошибочности не совсем некорректно.
25 сентября 1922 года после ознакомления с резолюцией комиссии Председатель Совета Народных Комиссаров РСФСР В.И. Ленин предложил к ней свои поправки, которые он направил членам Политбюро ЦК. В результате начале октября 1922 года комиссией была принята новая резолюция, в которой было записано: «Признать необходимым заключение договора между Украиной, Белоруссией, Федерацией Закавказских Республик и РСФСР об объединении их в «Союз Социалистических Советских Республик» с оставлением за каждой из них права свободного выхода из состава «Союза»» [8, стр. 50]
В октябре 1922 года Пленум ЦК РКП (б) принял решение комиссии о необходимости объединения советских республик на основе принципов объединения в союз и постановил его считать как директиву ЦК. С целью выработки соответствующего законопроекта на основе директивы Пленума и последующего его проведения через съезд Советов было решено создать новую комиссию. В нее делегировали представителей России, Украины, Грузии, Азербайджана, Армении и Белоруссии.
Решения Пленума ЦК РКП (б) от 6 октября 1922 г. были разосланы по всем республиканским компартиям, были там обсуждены и, в основном, поддержаны. Из всех независимых советских республик наиболее сложная обстановка сложилась тогда в Грузии. 21 октября на заседании Пленума ЦК КП Грузии большинством голосов принимается решение, которое шло вразрез с постановлением Пленума ЦК РКП (б) от 6 октября. Это решение говорило о вхождении Грузии в состав будущего СССР напрямую, а не через Закавказскую федерацию. Президиум Закавказского крайкома постановил о сложении своих полномочий всему ЦК компартии Грузии.
На заседании Комиссии Пленума ЦК РКП (б) 21 ноября 1922 г. было решено выработать основы Конституции Союза Советских Социалистических Республик, а также текст Конституции о Союзе республик. Началась подготовительная работа по созданию Советского Союза.
28 ноября последовало новое заседание Комиссия Пленума ЦК РКП (б). На этой Комиссии было постановлено принять проект основных пунктов построения СССР. Принятие проекта осуществлялось голосованием, причем с обсуждением каждого пункта. Результат обсуждений не всегда был единогласным. Например, было предложение о сохранении наименования РСФСР как название союзного государства вместо СССР, за которое проголосовало всего 2 человека, и оно было отклонено [8, стр. 58].
Также в ноябре — декабре создание Союза Советских Социалистических Республик подготавливалось работой других комиссий, партийных собраний, разъяснительно-политической кампанией в республиках, республиканскими съездами Советов. В первоначально разработанные проекты за этот период было внесено большое количество изменений.
18 декабря 1922 г. состоялся Пленум ЦК РКП (б), на котором Комиссия, подвела итог своей деятельности. Члены Пленума выслушали доклад Сталина о проекте Договора с союзными советскими республиками и постановили союзный Съезд открыть до окончания Съезда Советов РСФСР. Союзный съезд по этому постановлению должен был принять Декларацию об образовании Союза ССР, избрать ЦИК и выработать текст Договора. Решено было также положить в основу работы Съезда по выработке текста Договора директиву Пленума ЦК от 6 октября. Было также предусмотрено передать выработанный Съездом текст Договора на одобрение сессий ЦИКов договаривающихся республик. Только после этого одобрения тест Договора должен был введен в действие и утвержден на следующей сессии союзного ЦИКа. Окончательное утверждение текст Договора должен был получить на 2-ом Съезде Советов СССР.
На Пленуме была также создана новая комиссия, которой было поручено руководство работой союзного Съезда и окончательная выработка предложенных съезду текстов Договора и Декларации. Созыв комиссии поручался Сталину, он являлся ее председателем. Комиссия 6 октября закончила свою работу, выполнив основную подготовительную работу по созданию СССР. Новая комиссия уже должна была провести эти предначертания в жизнь.
До 27 декабря 1922 года состоялись съезды советских республик, которые приняли постановления об образовании СССР.