Таким образом, государственный аппарат России включил в себя некоторые элементы буржуазной государственности. Высшие государственные учреждения больше стали учитывать интересы промышленников.
За годы Первой мировой войны сильно возросло влияние буржуазии на весь государственный аппарат. Все изменения в работе государственного аппарата в годы войны 1914-1917 годов были направлены на то, чтобы обеспечить победу на фронтах, привлекая в него промышленников, торговцев, общественных деятелей. Однако эти меры уже не могли изменить ход событий: государственный аппарат не мог сгладить обострявшиеся социальные противоречия и не мог справиться с хозяйственными трудностями. Смена высших чиновников, вошедшая в историю как "министерская чехарда", также не обеспечила слаженную работу государственного аппарата. В условиях нарастания общенационального кризиса требовались реформы, основанные на совершенно иных принципах, к чему высшее руководство страны оказалось, однако, абсолютно неспособным.[51]
Таким образом, в конце XIX – начале XX вв. продолжают проходить изменения в финансовой системе страны. Но требовалось продолжение этих реформ, а правительство не было готово к новым преобразованиям.
§ 3. Общая характеристики финансовой политики XIX века
Говорить о финансовых учреждениях XIX века, не отметив некоторых особенностей финансовой политики этого времени, невозможно. Для России первой половины XIX века были характерны кризис феодализма и становление капиталистического уклада. Политический курс абсолютизма становится более гибким. Правительство обещает и осуществляет некоторые реформы, приспосабливаясь к новым условиям. Это было время различных проектов преобразования государственного строя.[52]
XIX век характеризуется многочисленными кризисами финансовой системы. "Государство наше вступает в 1810 год с 577 млн. внутреннего долга, состоящего в ассигнациях... Все части государственной экономии, вся промышленность должны страдать от сего положения финансов. Дороговизна вещей должна возрастать со всею быстротой и отягощением... Никаких контрактов, ни частных, ни казенных... сделать будет невозможно, ибо никто не может исчислить, что будет стоить рубль через два месяца... Меры сему падению до совершенного уничтожения кредита ассигнаций назначить с точностью невозможно... Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимыми от возвышения цен, раз заведется, то выйти из него будет невозможно, если в середине или в конце его обращения правительство его не остановит. Но остановить его нельзя без сильных мер и без важных пожертвований".
Так один из наиболее видных политических деятелей своего времени, государственный секретарь М. М. Сперанский, описывал сущность финансового и сопутствовавшего ему экономического кризиса первых лет XIX века.
В середине века министр финансов А.М. Княжевич писал, что обнаруживаются "все признаки денежного и коммерческого кризиса. Повсеместный недостаток звонкой, даже медной монеты, стеснение частного и государственного кредита, застой торговых оборотов и упадок денежного достоинства кредитных билетов - возвышение от того цен на все произведения и понижение курса по переводу денег за границу - все эти причины производят вредное действие на промышленность и торговлю страны, а постоянно повторяющиеся дефициты имеют гибельное влияние на государственное хозяйство вообще".
В 1895 году, выступая в Государственном совете, С. Ю. Витте отметил, что в России, по крайней мере, 40 предыдущих лет не было устойчивого денежного обращения. Кризисное состояние финансов сохранялось с небольшими перерывами весь XIX век и тяжело сказывалось на экономике страны в целом. Принимались различные меры, однако устранить расстройство денежного обращения на длительное время не удавалось.[53]
В основе неустойчивости финансов лежало противоречие между ролью великой державы, которую Россия играла в европейской политике, и реальными экономическими возможностями страны. Труд населения империи не давал государству доходов, достаточных для поддержания ее могущества на уровне, соответствовавшем требованиям эпохи: сказывалось запоздалое по сравнению со странами Запада развитие страны. Производительные силы были скованы в первой половине XIX века крепостным правом, а во второй половине - инертностью старых, еще сохранявшихся общественных отношений и вялостью процесса перераспределения собственности. В результате финансовая система России не выдерживала возлагавшихся на нее нагрузок.
Наиболее проницательные государственные деятели видели сущность проблемы. "Государство не может быть сильным, - писал Витте, - коль скоро главный оплот его - крестьянство слабо. Мы все кричим о том, что Российская империя составляет 1/5 часть земной суши и что мы имеем около 140 млн. населения, но что из этого, когда... громаднейшая часть населения с экономической точки зрения представляет не единицы, а… даже четверть единиц".
Главными статьями расходов, поглощавшими средства государства, в XIX веке являлись содержание вооруженных сил, стабилизация финансовой системы (в частности в связи с проблемой бумажных денег), уплата процентов по займам, финансовые вложения в мероприятия общегосударственного значения (отмена крепостного права, строительство железных дорог).
При этом необходимо иметь в виду, что правильная отчетность о государственных доходах и расходах появилась лишь во второй половине века: до 1862 года разглашение сведений о государственных финансах было запрещено, а четкой регламентации отчетности не существовало. Нередко допускалась и прямая фальсификация, часто чиновники приукрашивали сведения, стараясь представить свою деятельность в благоприятном виде. Нельзя не считаться с наличием иногда противоречивых данных о финансах этой эпохи. В подобных случаях приходится отдавать предпочтение сводному труду, выпущенному Министерством финансов в 1902 году: он заслуживает наибольшего доверия, так как его составители располагали всеми имевшимися в архивах материалами и у них не было оснований искажать сведения, относившиеся к предыдущему столетию.[54]
Неизменным источником денежных средств, поддерживавшим российские финансы, были иностранные займы, к которым стали особенно активно прибегать начиная с 60-70-х годов (но использовали и раньше). За 1798-1877 годы было заключено 20 договоров о займах; 16 из них так или иначе предназначались на финансирование армии и сглаживание финансовых кризисов, а 4 займа - на строительство железных дорог.
В случае международных осложнений такая зависимость от иностранного капитала таила в себе опасность. Во время польского восстания 1830-1831 годов общественность Европы была враждебно настроена к России. Канкрин писал о возникших из-за этого трудностях: "Все старания сделать новый голландский заем... были безуспешными. Причина сией неудачи частию основывалась... на лживых нареканиях поляков... и живом участии, которое принимали... даже капиталисты в действиях и успехах мятежников".
Государственный долг по внешним займам возрастал из года в год. Однако сроки полного расчета по займам были далекими: и первый и второй англо-голландские займы были заключены на 40 лет, так что их полное погашение должно было состояться лишь в 1903 и 1906 годах. Важнейшей задачей правительства была консолидация государственного долга, то есть перенос выплаты занятых средств на более отдаленные сроки. С этой задачей Министерство финансов в общем справлялось. Например, окончательный расчет по голландскому займу 1798-1815 годов был отнесен на 1919 год. Но проценты по долгу приходилось платить ежегодно. Они лежали тяжелым бременем на бюджете. Если проценты по государственным долгам в 60—70-е годы колебались в пределах 20-25% от обыкновенных доходов бюджета, то в 80-е годы они составляли уже 30-35%.
В 1881 году на должность министра финансов был назначен профессор Киевского университета, выдающийся специалист по финансовым проблемам Н.X. Бунге.
Главной заслугой Бунге стало усовершенствование системы налогообложения, основанное на понимании того, что экономический прогресс возможен лишь тогда, когда налоги соответствуют реальным возможностям налогоплательщиков и оставляют им достаточно средств для развития хозяйства. Об этом писал еще Канкрин: "Богатый народ может давать и большой доход, а вымогать оный у бедного значит срубать дерево для получения плодов".
Именно на крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, падала основная тяжесть подушной подати, в то время как дворянство - сословие, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. После отмены крепостного права к подушной подати добавились наложенные на крестьянство выкупные платежи.[55]
Бунге удалось в какой-то мере добиться переноса тяжести налогообложения с крестьянства на другие сословия. В 1882 году были несколько уменьшены выкупные платежи. В 1887 году было проведено важнейшее в социально-экономическом отношении мероприятие - отмена подушной подати. Для компенсации были увеличены налоги на имущие классы (промысловый налог, налог на денежные капиталы, налог на недвижимые имущества в городах), были повышены также косвенные налоги. Это были шаги в правильном направлении, но немедленных результатов они дать не могли: расходы все время превышали доходы и ликвидировать постоянные дефициты бюджета не удавалось. Деятельность Бунге принесла плоды лишь десятилетием позже.