Наряду с достаточно важными делами Камер-коллегия с самого начала была обременена массой мелких дел. В ведении Камер-коллегии находилось строительство и надзор за состоянием дорог, мостов и каналов, управление соляным делом и так далее.[9]
В указах неоднократно подчеркивалась необходимость обеспечить рост доходов государства "без тягости народа", так как правительство Петра I проповедовало теорию "общего блага". В соответствии с таким подходом Петр I и в регламенте Камер-коллегии писал о том, что тяжесть налогов обусловливается не столько их размером, сколько неправильным их распределением и неверными методами сбора. Восьмая статья регламента требовала специально от Камер-коллегии следить, "чтобы меж великими и нижними, убогими и богатыми по препорции надлежащее равенство в осмотрении иметь и никто б от надлежащего более другого уволен или отягочен не был, ибо ежели оное учинится, то утесненные и убогие дворы и пашню оставят, а государственные доходы со времени вельми умалятся".
Но это требование, как, и впрочем, и многие другие пожелания регламента, не могло быть выполнено Камер-коллегией в условиях господства феодально-крепостнических отношений в России. Черносошная крестьянская и посадская общины сами проводили раскладку всех податей и сборов без участия представителей государственной власти. У помещичьих и монастырских крестьян раскладка и сбор государственных налогов осуществлялись под надзором самих феодалов или их приказчиков.
Тринадцатая статья регламента предусматривала занятия Камер-коллегии по укреплению источников доходов, развитию производительных сил страны: "Однако же надлежит Камер-коллегии о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель крепко уведомляться и наипаче о том стараться чтоб… земледелие, скотские приплоды и рыбные ловли везде по возможности умножать, к приращению приводить".
Осуществлению этих задач противоречили монополия феодалов на землю и закрепощение основной массы производящего населения - крестьян. Но включение этого пункта в регламент Камер-коллегии показывает усиление внимания правительства Петра I к вопросам экономического развития страны.
Высшим учреждением страны, ведавшим расходами, была Штатс-контора. Ее главной задачей было надзирание за всеми расходами в государстве. Для этой цели она должна была составить штаты основных расходов: на двор, армию, флот, управление и так далее. Каждой коллегии, губернии, провинции, полку и тому подобное надлежало иметь свой штат расходов, который утверждала Штатс-контора.[10] Это финансовое учреждение должно было ежегодно представлять "на одном листе генеральный экстракт", где "на одной странице все доходы кратко означены… а на другой странице листа все расходы… також вкратце объявлены быть имеют".[11]
Организация контроля возлагалась на Ревизион-коллегию. В конце года все учреждения должны были посылать ей счета (рапорты) о приходе и расходе средств, а она рассматривала "все ли приходы и расходы произведены на законном основании, безо всякого предосуждения и убытка казне его величества чинены". В случае грубых нарушений она доносила обо всем Сенату.[12]
Все коллегии подчинялись Сенату. На созданный в 1711 году Правительствующий Сенат были возложены задачи высшего распоряжения и надзора за управлением, в первую очередь финансовым. Начальные строки наказа царя Сенату гласили: "Смотреть во всем государстве расходов и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать…".[13] Сенат должен был ведать развитием внутренней и внешней торговли, продажей соли, казенными монополиями и так далее. А.Н. Филиппов был прав, когда писал: "В большей зависимости от Сената и по учреждении коллегий осталась, однако, область финансового управления". В дальнейшем Сенат продолжал руководить финансовой политикой: освобождал от сборов, назначал новые, объявлял начало взимания подушной, утверждал табели приходов и расходов, ассигнования на чрезвычайные расходы, разрешал чеканку монеты, регулировал денежное обращение и так далее. После смерти Петра Iэти функции в области финансовой политики переходили к Верховному тайному совету, Кабинету министров, Конференции при высочайшем дворе, но по существу Сенат оставался высшим финансовым учреждением страны.
С учреждением Камер-коллегии, Штатс-конторы и Ревизион-коллегии, подчинявшихся Сенату, а через него - царю, впервые в России были созданы центральные финансовые органы с общегосударственной компетенцией и было проведено довольно четкое разграничение функций между ними, чего не знала практика XVII века. Старые финансовые органы были ликвидированы. В результате широкая сеть приказов, ведавших сбором налогов с отдельных категорий населения или с населения отдельных районов страны, была ликвидирована.[14]
Но централизация финансового управления не была доведена до конца. В дальнейшем раздробленность управления финансами даже несколько увеличилась. Так, с самого начала проведения податной реформы и реформы управления крупнейший источник доходов - сбор подушной подати - был изъят из ведения Камер-коллегии и передан Военной коллегии. В этой мере выразилось недоверие правительства к гражданским властям, желание надежнее обеспечить средствами армию. Фактически участие армии в сборе подушной подати продолжалось до начала 60-х годов XVIII века, когда оно было отменено Екатериной II. Точно также было отделено расходование подушных денег на армию. Хотя они и входили в общую сумму бюджета, но фактически их расходованием ведали Военная коллегия и Сенат, а не Штатс-контора.
Реформа финансов не привела к созданию единой государственной кассы, но сделала в этом направлении большой шаг вперед. Кроме подушной подати, еще ряд важных источников доходов сразу выпал из ведения Камер-коллегии: монетное дело и доходы от промышленности находились в ведении Берг-коллегии, а прибылью от чеканки денег и продажи соли распоряжался Кабинет; доходы от продажи гербовой бумаги были в ведении у Мануфактур-коллегии и так далее. При проведении финансовой реформы все налоги с населения Украины было приказано собирать Малороссийской коллегии, которая должна была расходовать их на содержание армии и полков ландмилиции. В Прибалтике были сохранены местные финансовые учреждения. Для контроля за их работой в 1719 году была образована "Первая экономственная контора", превратившаяся к 1729 году в Камер-контору лифляндских, эстляндских и финляндских дел.
Создание специальных финансовых учреждений на вновь присоединенных территориях было вызвано тем, что в этот период здесь была сохранена значительная автономия и существовала местная специфика в обложении населения налогами. Фактически с первых дней создания Камер-коллегии от нее был отделен и сбор доходов с Сибири, которым ведала Сибирская губернская канцелярия. В 1730 году был восстановлен Сибирский приказ, к которому перешли все права по управлению Сибирью и доходами с нее. Целесообразность такого отделения в докладе Сената Анне Иоанновне была мотивирована необходимостью улучшить сбор доходов и усилить контроль за воеводами.[15]
Таким образом, Петр I в ходе реформ государственного аппарата правильно поставил вопрос, о централизации финансового управления и в значительной мере осуществил это на практике, но не полностью.
Одновременно с реформой центрального управления финансами в 1719 году была начата перестройка местного аппарата. Представителями Камер- коллегии в уездах являлись земские комиссары, которые ведали сбором подушных денег и других налогов. Для сбора косвенных налогов (с рыбных ловель, промыслов и тому подобное) учреждалась должность камерира. Помимо должностей земских комиссаров и камериров, на местах создавались особые учреждения — рентереи, которые ведали приемкой счетов и отсылкой денег в центр. Все эти органы подчинялись Камер-коллегии и Штатс-конторе. Общий надзор за их деятельностью на местах поручался воеводам.
Состав чиновников финансового аппарата как в центре, так и на местах носил ярко выраженный дворянский характер. Выходцы из других сословий допускались правительством лишь на второстепенные должности — канцеляристов, копиистов, рассыльщиков. Производство дел в финансовых учреждениях, как и во всем государственном аппарате страны, строилось на строгом соблюдении принципа иерархии. Для усиления централизации и контроля все указы и инструкции предусматривали многочисленные виды отчетности перед центральными финансовыми учреждениями, что увеличивало бюрократизацию, замедляло прохождение дел, а это, в конечном счете, отрицательно сказалось на работе финансового аппарата России в XVIII веке.[16]
Таким образом, петровские преобразования стали первой попыткой по-новому организовать управление финансами в России. Хоть эти реформы и не завершили централизацию финансового управления, но сделали большой шаг вперед в этом направлении. Именно при Петре I появились коллегии, пришедшие на смену приказной системе, стал ежегодно составляться бюджет государства, были созданы центральные финансовые учреждения с общегосударственной компетенцией и четким разделением полномочий.
§ 2. Реформы в области финансов второй четверти - середины XVIII века
Во второй четверти - середине XVIII века не было крупных реформ в финансовой политике. Преобразования Петра Iстабилизировали страну. Новые финансовые учреждения создали определенную устойчивость общества.[17] Но все-таки происходили кое-какие изменения. Одним из новшеств стало объединение в 1726 году Штатс-конторы с Камер-коллегией. Для контроля же за расходами в 1727 году была восстановлена Ревизион-коллегия. Верховный тайный совет высказался также за ликвидацию камерирских и рентмейстерских контор и передачу их обязанностей воеводам. Указом 16 марта 1727 г. и инструкцией и "наказом губернаторам, воеводам и их товарищам" 12 сентября 1728 года завершалась ликвидация местных учреждений и передача полноты власти на местах в руки воевод.