Созданный при Петре I Святейший Синод находился в трудном положении при Александре I. Когда в 1817 г. было учреждено Министерство духовных дел и народного просвещения, Синод оказался в ведомстве одного из департаментов Министерства наряду с духовными правлениями инославных и даже иноверных исповеданий.
Попытки Александра I посредством построения нового правительственного механизма освободить верховную власть от контроля старых бюрократических управительных учреждений не увенчались успехом. На место старой бюрократии пришла новая, которая была организована со всеми усовершенствованиями, а при Николае I достигла своих вершин. Таким образом, при Александре I верховная власть, как и нация, была подчинена правящему бюрократическому механизму, а отсутствие учреждений, объединяющих царя и народ, облегчало деспотизм правительствующих органов власти.
Такая система управления страной перешла в наследство Александру II от предыдущих императоров - Александра I и Николая I[92]. В феврале 1855 г. Николай I перед смертью успел сказать наследнику престола: «Сдаю тебе команду не в добром порядке»[93]. Александр II принял от отца очень сложную, запутанную бюрократическую систему государственного управления. «Несмотря на то, что по воспитанию и мировосприятию Александр II был откровенно реакционен, после окончания Крымской кампании он осознал необходимость преобразований»[94], прекрасно понимая, что эти преобразования затронут и всю систему высших государственных учреждений. Необходимо было упорядочить работу Государственного совета, восстановить былые полномочия Комитета министров, придать Сенату полномочия судебного органа. Это позволило бы установить контроль за правительствующими учреждениями и вывести верховную власть из-под контроля разросшегося бюрократического аппарата.
В результате судебной реформы Сенат приобрел окончательное свое значение - высшего судебного учреждения. В связи с упадком Комитета министров при Николае I Александр II создал новый высший государственный орган - Совет министров, который не ограничивал уже действовавшие Государственный совет и Комитет министров, а лишь дополнял их. Новый орган власти преследовал цель объединить политическую систему управления, свести действия различных ведомств к одной общей правительственной программе. Совет министров собирался под непосредственным председательством императора, но очень редко, поэтому не имел особого значения. Вплоть до 1905-1906 гг. в империи не было правительства как высшего органа исполнительной власти. Ослабло значение в государственных делах и Государственного совета, члены которого назначались пожизненно и вели себя иногда относительно независимо[95].
Таким образом, в ходе преобразований центральных органов управления Александру II не удалось завершить формирование стройной единой системы верховной власти. Между тем взаимозависимость внутренней и внешней политики, необходимость учета социальных и военно-стратегических последствий принимаемых решений диктовали необходимость повседневной координации всех аспектов государственной деятельности. Это возлагало особую ответственность на высшие эшелоны власти во главе с царем.
Царь и его окружение, уступая объективной необходимости и давлению оппозиции, сохраняли в механизме государственной власти пережитки феодально-крепостнической системы. Александр II при желании мог бы радикализировать свои реформы и увенчать их дарованием стране хотя бы самой умеренной конституции, подобно той, которую предлагал в октябре 1863 г. П.А. Валуев. По валуевскому проекту, при Государственном совете необходимо было образовать своего рода нижнюю палату, на 4/5 состоящую из избранных от земств, городов и окраин, а на 1/5 назначенных царем. Реализация этого проекта превратила бы Государственный совет в подобие двухпалатного парламента[96].
Близким к валуевскому был проект, представленный великим князем Константином Николаевичем, но его рассмотрению помешало покушение Каракозова на Александра II. Такого же рода был и проект, известный под названием «Конституция гр. Лорис-Меликова» (1881 г.), в соответствии с которым при Государственном совете устанавливались две комиссии по назначению от правительства - административно-хозяйственная и финансовая, а также общая комиссия из выборных по 2 от каждого губернского земства и города. Проект Лорис-Меликова в феврале 1881 г. был утвержден Александром II. 1 марта государь одобрил проект правительственного сообщения по этому поводу и назначил на 4 марта заседание Совета министров для выработки окончательной редакции правительственного сообщения. Но в тот же день от полученных ранений взорвавшейся бомбы он скончался. План Лорис-Меликова выполнен не был.
От эффективности преобразовательных процессов в системе государственного управления зависел успех реформирования военных структур. Крайне медленная модернизация государственного аппарата не могла не сказаться на совершенствовании органов военной организации, на процессе реформирования вооруженных сил Российской империи.
1.2 Военная реформа в системе буржуазных реформ в 60 – 70–х гг. XIX в.
Вторая половина XIX в. ознаменовалась крупными, поистине эпохальными переменами вРоссийской империи, охватившими все сферы жизни государства и общества. Вслед за отменой в 1861 г. крепостного права последовали реформы - земская (1864 г.), судебная (1864 г.), цензуры (1865 г.), полицейская (1864 г.), финансовая (1866 г.), в сфере народного просвещения (1867 г.), городская (1870 г.) и военные (60 – 70-е гг.). Они были проведены по инициативе царя-освободителя Александра II под непосредственным тягостным впечатлением от поражения России в Крымской войне.
Накануне реформ Александр II и передовые люди государства видели, что российский социально-экономический эшелон неумолимо замедляет ход, страна все более отстает от когда-то равных ей по мощи европейских держав[97]. Александр II осознавал и причины такого отставания. Главная из них состояла в бесправии большинства народа. Царь понимал, что «век требует освобождения крестьян»[98]. Преобразования во всех сферах жизни российского общества были жизненно необходимы. Но сложность заключалась в том, что в основе преобразований лежала социально-экономическая реформа, т.е. реформа, затрагивавшая интересы главных классов общества. Кроме того, она должна была проходить в условиях общего кризиса.
По мере проведения реформ пришли в движение общественные силы и народные массы. Все это дало мощный импульс модернизации страны и преобразованиям аграрно-патриархальных общественных устоев Российской империи, обусловило активное включение ее в русло проходивших в странах Запада цивилизационных процессов. Вместе с тем реформы вызвали серьезное противодействие различных социальных слоев и общественных сил, поколебали устои самодержавия и обусловили появление различных форм оппозиции царизму в невиданных прежде масштабах[99].
Период буржуазных реформ в России второй половины XIX в. называют эпохой великих реформ Александра II. Это были действительно великие реформы по глубине тех перемен, которые они произвели в экономическом, социальном и политическом строе страны.
Одной из главных реформ была отмена крепостного права. 19 февраля 1861 г. император подписал Манифест об отмене крепостного права и Положение, разъяснявшее этот документ[100]. Сделал это он вопреки мнению консервативного большинства Государственного совета. Крестьянская реформа осуществлялась в три этапа. На первом этапе (1861-1863 гг.) преобразовательные процессы касались жизнедеятельности крестьян, принадлежавших помещикам. С выходом в 1863 г. Положения о поземельном устройстве удельных крестьян начался второй этап крепостной реформы. Третий, окончательный этап касался государственных сельских обывателей, которые по указу императора в 1866 г. стали обладать земельными наделами без права выкупа[101].
Несмотря на то, что крестьянская реформа носила половинчатый характер, так как «не удовлетворяла чаяний крестьянских масс, не утолила их земельной жажды»[102], проведением ее была достигнута основная задача – отменено крепостное право. Это позволило сельским обывателям получить личную свободу, право распоряжаться своей судьбой и своим имуществом, возможность менять сословный статус и получать образование. Кроме того, реформа вела к другим преобразованиям и являлась шагом вперед по пути модернизации России по европейскому образцу. Только после отмены крепостного права возникла возможность провести давно назревшую военную реформу.
Отмена крепостного права расчистила почву для введения всесословного земского самоуправления. Земская реформа, осуществленная через четыре года после крестьянской, проводилась в иной обстановке. На смену сторонникам демократических реформ, таким как министр внутренних дел С.С. Ланской, министр государственного имущества П.Д. Киселев, родной брат военного министра Н.А. Милютин, пришли люди, не заинтересованные в преобразовательных процессах, «…руководство подготовкой реформы попало в руки той партии, которая неодобрительно смотрела на смелую преобразовательную деятельность, в глубине души жалея о старине»[103]. Возглавивший в апреле 1862 г. комиссию по подготовке реформы местного управления П.А. Валуев в связи с отставкой Н.А. Милютина принялся за земскую реформу только потому, что избежать ее не позволяла могущественная сила событий.