Система верховных учреждений, доставшаяся Александру II в наследство от его отца, была создана М.М. Сперанским под непосредственным руководством Александра I. Сперанский, будучи поклонником Наполеона, вместе с императором - поклонником республики были пленены французской системой управления, видели в ней «последнее слово» совершенства. По сравнению с петровскими учреждениями и «коллегиональными принципами» руководства Петра Iстраной новая система управления являлась более прогрессивной. Желание Александра I создать совершенный правительственный механизм было вызвано также стремлением вывести верховную власть из-под контроля управительных учреждений, обеспечить их соответствие уровню социально-экономического развития страны.
Александр I, реформируя государственный аппарат, преследовал ту же цель, что и его «августейшая бабка» - Екатерина II. Реформирование системы органов государственного управления при Екатерине II«…являлось проявлением политики балансирования между буржуазными элементами и дворянством, а также между различными группировками дворянства, в конечном счете имело своей целью укрепление самодержавия в России»[73].
Изменениям в государственном аппарате предшествовали мероприятия по созданию Непременного совета и Негласного комитета.
«Совет непременный» был образован по Указу императора от 30 марта 1801 г.[74] Вскоре после этого, 5 апреля 1801 г., был издан «Наказ Непременному совету», в котором определялись его правовой статус, компетенция и предметы ведения. Совет наделялся законосовещательными функциями и правом требования от всех государственных органов «…сведений, до государственных частей относящихся»[75].
Непременный совет на протяжении 9 лет (1801-1810 гг.) принимал непосредственное участие в государственном управлении Российской империей. С момента создания Негласного комитета в мае 1801 г. количество рассматриваемых вопросов в Совете стало уменьшаться и очень снизилось после создания министерств и Комитета министров. По мнению русского историка Г.В. Вернадского, «…Совет непременный явился пробным опытом, на основании которого Сперанским был разработан в 1809 г. план Государственного совета»[76].
Довольно значительное место в государственном строе России занимал Негласный комитет - (1801-1803 гг.)[77]. Это был неофициальный высший совещательный орган, предназначенный для секретного обсуждения проектов государственных преобразований. Члены его собирались в личных комнатах царя в Зимнем дворце. С укреплением самодержавия и государственного аппарата роль Негласного комитета была подорвана.
После создания Непременного совета и Негласного комитета в 1802 г. были осуществлены дальнейшие изменения в государственном аппарате: реформа Сената, создание министерств и Государственного совета.
Сенат, как высшая судебная инстанция, орган административного надзора, получил свое новое значение по сентябрьскому манифесту 1802 г. Роль Сената как хранилища законов была определена в статье 86 Полного собрания законов.[78] Это было уже новое учреждение, которое потеряло значительную долю своего влияния. По этому поводу князь Чарторыйский писал: «Сенат сильно изменился после своего установления при Петре I, и ему не могла быть придана та же роль, которую он играл при своем основателе. О Сенате заходила речь при всех трудных обстоятельствах, но от него осталось одно только имя, одно эхо»[79].
Особенно заметно свое влияние Сенат потерял с образованием Комитета министров и Государственного совета. Быстрый рост авторитета Комитета министров благодаря личному участию в его деятельности государя в скором времени ослабил ответственность министров перед Сенатом. Даже попытка М.М. Сперанского включить министров в состав Сената не поправила положение. Предложенный в 1811 г. Сперанским новый вариант реформы Сената был одобрен Государственным советом и утвержден государем, но не был осуществлен по причине войны с Наполеоном и вследствие немилости к главному реформатору со стороны царя.
Повторная попытка преобразовать Сенат была предпринята Н.Н. Новосильцевым (1819-1821 гг.). Согласно его проекту Сенат должен был стать органом законодательной власти, а также сохранить судебную власть, но с новым наименованием - Верховный государственный суд. Однако этот проект не был утвержден императором. Таким образом, попытка Александра I вернуть Сенату прежние полномочия не увенчалась успехом, и законодательная власть сосредоточилась в Государственном совете, исполнительная отошла к Комитету министров. Даже функция надзора за управлением постепенно утрачивалась Сенатом, переходила в полномочия Совета. Сенат сохранил за собой судебную власть и в урезанном виде - административную. Полный упадок административной власти Сената приходится на царствование Николая I.
Верховным учреждением, сосредоточившим в себе исполнительную власть, с начала XIX в. стал Комитет министров[80]. Этот орган возник в связи с образованием министерств в 1802 г., которые заменили коллегии. При всех министерствах, кроме Министерства иностранных дел, были учреждены департаменты. В составе каждого министерства учреждалась должность товарища (заместителя) министра, кроме военного и морского министерств. В соответствии со ст. 189 «…министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления»[81]. Деятельность министерств объединялась Комитетом министров, которому подчинялось 8 министерств: 1) военных сухопутных дел; 2) морских сил; 3) иностранных дел; 4) юстиции; 5) внутренних дел; 6) финансов; 7) коммерции; 8) народного просвещения.
Комитет министров в соответствии со ст. 1 Полного собрания законов рассматривал «…дела, к высшему государственному управлению относящиеся…»[82]. Еще в начале создания этого коллегиального органа планировалось, что он должен стать учреждением, в котором «все распоряжения, предварительно представленные на высочайшее утверждение, подверглись бы совокупному со стороны всех министров обсуждению…»[83]. Но на практике Комитет министров собирался редко, что позволяло министрам делать доклады государю лично. В состав Комитета министров, наряду с министрами и другими приближенными к императору лицами, входили и главнокомандующие, а возглавлял его вплоть до 1810 г. сам Александр I[84]. В 1812 г. было утверждено новое положение о Комитете министров, в соответствии с которым он получил особого председателя, в его состав были включены председатели департаментов Государственного совета.
Во время царствования Николая I Комитет министров потерял свою значимость, ибо каждый министр подчинялся непосредственно воле царя.
В изданном 25 мая 1811 г. документе о новом учреждении министерств была изложена как их организация, так и основы функционирования[85]. Структура всех министерств приводилась к единому виду: министр - Совет министров - департаменты во главе с директорами - отделения департаментов. При Александре I в составе министров и в их компетенции особых перемен не произошло. Лишь в царствование Николая I число министерств увеличилось и изменился их государственный статус. В это же время получили развитие учреждения с министерским характером власти, напрямую подчинявшиеся государю. К ним относились различные отделения Собственной Его Императорского величества канцелярии.
В январе 1810 г. был образован Государственный совет, деятельность которого регламентировалась нормативно-правовым актом под названием «Образование Государственного совета»[86]. По своей структуре это был правовой акт, состоявший из манифеста и собственно текста. В манифесте излагались причины образования Государственного совета, его структура и задачи. В основной части, состоявшей из двух частей, более детально излагались полномочия Совета.
В компетенцию Государственного совета входили: выработка нормативно-правовых актов, которые имели силу закона после утверждения императором; рассмотрение общих вопросов внутреннего управления, объявления войны и заключения мира; утверждение ежегодной сметы государственных приходов и расходов; заслушивание отчетов министров[87].
Государственный совет не был выборным органом, его состав формировался из представителей высшей бюрократии, назначаемых императором, а также из министров, которые входили в его состав по должности. По «Образованию…» председателем Государственного совета являлся император. В первые месяцы после создания Госсовета Александр I присутствовал на общих собраниях практически каждую неделю. Но в дальнейшем, особенно после отставки Сперанского, император посещал их все реже. Николай I также почти не принимал участия в работе Совета, так как не придавал большого значения его мнению.
В период с 1812 по 1865 год председатель Государственного совета одновременно возглавлял и Комитет министров[88]. С 1813 г. Госсовет получил также право высшего апелляционного суда по отношению к Сенату. 12 декабря 1815 г. царь утвердил именной указ, по которому управление военным департаментом вверялось Главному штабу е.и.в.[89]. С этого момента и до конца своего существования он находился в двойном подчинении, что вызывало постоянную организационно-правовую неразбериху. В 1832 г. Николаем I был учрежден пятый департамент Государственного совета - дел царства Польского[90]. Особенностью его являлось то, что департамент подчинялся напрямую императору, минуя государственного секретаря. В 1842 г. было принято новое «Учреждение Государственного совета»[91].