Коллегиональное устройство Центрального военного управления сохранялось до 1797 г. Во время царствования Павла I кроме Военной коллегии к составу центрального военного управления стала принадлежать Военно-походная канцелярия Его Императорского Величества, во главе которой стоял генерал-адъютант, напрямую подчинявшийся царю[429]. Высшее должностное лицо страны – император непосредственно руководил будничной жизнью армии. Для обеспечения строевого управления войсками в 1797 г. «…страна заново была разделена на 12 территориальных инспекций. Во главе каждой инспекции стоял генеральный инспектор, в ведение которого входило лишь наблюдение за правильностью строевой и боевой подготовки войск, рациональным их пополнением и т. д.»[430].
Недостатком сложившейся системы военного управления армией в годы царствования Павла I явилось единовременное действие двух начал – единоличного и коллегионального, несогласованных между собой. Ввиду этого император Александр I в начале XIX в. провел реорганизацию органов центрального управления. В 1802 г. была введена должность министра военно-сухопутных сил[431]. «…Причем наказа для определения круга действий и устройства Военного министерства издано не было…»[432]. Министру военно-сухопутных сил стала непосредственно подчинятся Военная коллегия, которая при министре являлась совещательным органом. В 1808 г. перешла в полное распоряжение военного министра Военно-походная канцелярия Его Императорского Величества, упраздненная в 1821 г.[433] В этом же году для обеспечения деятельности военного министра была учреждена должность дежурного генерала военного министра[434].
Центральное военное управление в том виде, как оно было создано по Манифесту 8 сентября 1802 г., просуществовало вплоть до нового образования Военного министерства в 1812 г. 27 января того же года вышло Положение об устройстве Военного министерства, а 28 февраля именным указом, данным военному министру, были приняты штаты военного ведомства[435]. Одновременно с этими двумя актами Комиссией для составления военных уставов и положений были разработаны еще два важных законодательных акта - Наказ Военному министерству, который был одобрен императором и не был утвержден, но в то же время действовал в качестве предварительного наказа до 1832 г., и Положение об управлении большой Действующей армией[436]. Военное министерство в соответствии с принятым Положением состояло из семи департаментов, сменивших прежние «экспедиции». Это - артиллерийский департамент, инженерный, инспекторский, аудиторский, провиантский, комиссариатский, медицинский. Наряду с департаментами в состав министерства входили «…канцелярия министра и особенные установления», а также «…полагались дежурные генералы»[437]. При Военном министерстве был образован, кроме того, Совет военного министра, председателем которого являлся министр, а в состав Совета по должности входили директора департаментов и общей канцелярии министра. Совет военного министра являлся совещательным органом[438].
Военное министерство, организованное в 1812 г., просуществовало недолго. Через три года устройство его подверглось коренной реформе. В 1815 г. двумя именными указами - «Об управлении военным департаментом» и «О правилах, по коим должны главнокомандующие управлять армиями в мирное время» - система центрального военного управления была изменена[439]. В соответствии с указами высшим органом военного управления стал Главный штаб Его Императорского Величества, которому военный министр непосредственно был подчинен. Начальник Главного штаба имел свою собственную канцелярию и «…был единственным докладчиком по всем военным делам при государе императоре, он непосредственно ведал «фронтовыми» делами, а министр ведал лишь хозяйственной частью»[440]. Несмотря на то, что Главный штаб объявлялся средоточием, «в котором соединяются все части военного управления в высшем их отношении»[441], на практике единовластие в военном ведомстве оказалось абсолютно нарушенным.
Нарушение единства в руководстве сухопутными силами осложнялось и тем, что право личного доклада императору имели генерал-фельдцейхмейстер и генерал-инспектор по инженерной части. С введением этих двух высших должностей дела по управлению артиллерией и инженерной службой были разделены между лицами, возглавлявшими эти должности, и начальником Главного штаба и военным министром. С 1817 г. совершенно независимо от общего военного управления стали развиваться две структуры – Управление военно-учебными заведениями и Главный штаб е.и.в. по военным поселениям[442].
Такая система военного управления просуществовала до 30-х гг. XIX в.[443] В 1832 г. в соответствии с проектом, предложенным князем А.И. Чернышевым, Главный штаб е.и.в. и Департамент военных поселений были включены в состав Военного министерства[444]. В результате преобразований «…было достигнуто значительное упрощение в устройстве военного управления; дела «фронтовые» и хозяйственные сосредоточились все в Военном министерстве, и прежняя двойственность сохранилась лишь в управлении артиллерией и инженерными войсками; …военно-учебные заведения по-прежнему остались вовсе изъяты из ведения Военного министерства»[445].
Новым принципом функционирования системы центрального военного управления явилось сочетание единоначалия и коллегиальности. В соответствии с этим принципом все дела, рассматриваемые в Военном министерстве, разделились на два рода. К первому относились вопросы исполнительной части военного ведомства, находившиеся в компетенции Генерального штаба и департаментов - инспекторского, медицинского, военных поселений и Военно-ученого комитета. Управление этими учреждениями осуществлялось исключительно по принципу единоначалия и лично военным министром.
Военный совет, будучи достаточно самостоятельным органом, рассматривал наиболее важные дела. Он обладал «…правом постановлять окончательное решение по разным вопросам, затрагивающим лишь интересы одного военного ведомства»[446]. Военный министр, будучи председателем Военного совета, не только не имел права аннулировать его решение, но и не мог обращаться в вышестоящие органы с просьбой об их отмене[447]. Наряду с Военным советом, Генеральным штабом и департаментами в состав центрального военного управления входили генерал-аудиторат – высший военно-судебный орган и единая канцелярия военного министра.
В 1836 г. императором были утверждены новые правовые акты по руководству военным ведомством: «Учреждения Военного министерства» и «Положение о порядке производства дел в Военном министерстве»[448]. В основу деятельности Военного министерства был положен принцип крайней централизации. Это нашло отражение в отношении не только к местным органам, но даже и к структурным частям министерства.
В дореформенный период законодательство об управлении военно-сухопутными силами Российской империи представляло собой совокупность нормативных актов в виде утверждавшихся императором приказов по военному ведомству и положений, кодифицированных в Своде военных постановлений 1838 г. Так, в Своде военных постановлений военному управлению была посвящена книга первая.
Положение о Военном министерстве 1836 г. действовало без всяких изменений до 1855 г. В соответствии с ним центральное военное управление состояло из Главного штаба е.и.в., Военного совета, генерал-аудитора, канцелярии министерства, 9 департаментов.
Главный штаб е.и.в., упраздненный в 1832 г., фактически не существовал в мирное время и числился в составе Военного министерства номинально до 1865 г.[449] Он состоял из: военного министра, инспекторов по инженерной части и артиллерии, начальника Военно-походной канцелярии е.и.в., генерал-квартирмейстера, дежурного генерала, командующего Императорской главной квартирой, генерал-адъютанта, генералов свиты Его Величества, флигель-адъютанта, коменданта Императорской главной квартиры, генерал-вагенмейстера, капитана над вожатыми, обер-священника и военно-походного шталмейстера.
Военный совет предназначался «…для дел военного законодательства и военного казначейства…»[450]. По делам законодательным решения Совета представлялись непосредственно на утверждение императору, минуя Государственный совет. Этот орган непосредственно подчинялся верховной власти. Указывалось, что «…никакое правительственное место или лицо Совету предписаний не дает и отчета от него требовать не может»[451]. Председателем его являлся военный министр. Помимо него в состав совета входили шесть членов, назначаемых «по особым повелениям».
Генерал-аудиторат возглавлялся генерал-аудитором, являвшимся главным военным прокурором. Данный орган состоял из шести членов и был высшей судебной инстанцией, а также инстанцией надзора. На него возлагались обязанности разработки законоположений по военно-судной части[452].
Канцелярия военного министра осуществляла переписку и производство дел Военного совета, а также выполняла роль связующего звена между министром и составными частями министерства[453]. Канцелярия была учреждена 1 мая 1832 г., а «Положение о Военном министерстве» от 29 марта 1836 г. окончательно закрепило ее в составе Военного министерства и установило ее организацию: 3 отделения, особая экспедиция, общая регистратура и экзекуторская часть, а также архив[454]. К концу 50-х гг. XIX в. канцелярия претерпела некоторые изменения, что нашло отражение в Своде военных постановлений. В соответствии со статьей 123 Свода военных постановлений (1859 г.) в обязанности данного учреждения входили «…все дела и распоряжения по военно-сухопутному управлению в высшем их отношении и отчетность во всех вообще капиталах, обращающихся в ведении Военного министерства, в высших видах, сосредоточиваются в канцелярии Военного министерства. К ее обязанностям принадлежит и производство дел Военного совета»[455].