В 1825 г. М.М. Сперанский предложил составление Свода законов разделить на три разряда: 1) составление проекта «общего разделения законов»; 2) проведение по проекту «работ приуготовительных»; 3) проведение «работы окончательной», то есть составление непосредственно Свода законов[231]. В основе разделения законов он использовал разработанный им подход к классификации законов. Все законы делились на государственные и гражданские. Государственные, в свою очередь, были подразделены на два рода. К первому принадлежали законы, определявшие право, которые устанавливали «существо союза государственного и прав, от него происходящих»[232]. Государственные законы определяли «существо прав и обязанностей государственных»[233].
Государственные законы первого рода подразделялись на четыре вида. К первому виду относились законы, которые устанавливали «существо верховной самодержавной власти и порядок, коим она образуется в лице Самодержавном»[234]. По мнению Сперанского, законы первого вида являлись основными, так как служили основанием для остальных. Второй вид составляли законы, определявшие «состав установлений, образ и пределы их действия». «Они суть орудия, коими верховная власть располагает, вверяя им известную часть в известных пределах разные отдельные части управления»[235]. Третий вид – это законы «нравственные», которые «составляют силу повиновения», «личные», содержащие обязанности по службе (военной и гражданской), и «вещественные», регулирующие вопросы «…подати, пошлин и разных сборов»[236]. К четвертому виду относились законы, определявшие права и обязанности подданных[237].
Ко второму роду были отнесены: 1) законы предохранительные, или «Уставы благочиния»; 2) уголовные законы[238].
Гражданские законы также были разделены М.М. Сперанским на два рода. К первому роду относились законы, определявшие гражданские права, ко второму - законы, которыми «охраняется действие прав мерами порядка гражданского»[239].
Гражданские законы первого рода подразделялись на три вида: «1) законы союзов семейственных; 2) общие законы об имуществах; 3) особенные законы об имуществах»[240]. Второй род тоже делился на три вида: «1) законы о порядке взысканий по делам бесспорным; 2) законы судопроизводства общего гражданского и особенные: межевого и торгового; 3) законы о мерах гражданских взыскании спорных»[241].
Чуть позже, в январе 1825 г., Сперанский представил императору другой вариант классификации законов. Законы «...делились на два главных разряда: 1) коренные, или, как они в учреждении об Императорской фамилии наименованы, основные (фундаментальные), и 2) законы управления»[242].
При составлении Свода законов по предложению Сперанского в его состав не были включены военные законы, что и послужило одной из основных причин создания Свода военных постановлений. Военные законы разделялись «…сообразно с различием существенного характера на 3 группы: 1) воинско-уставную, в которой определяется боевое (тактическое) устройство и обучение войск, 2) военно-административную, определяющую внутреннее (административное) устройство, управление и хозяйство войск, и 3) военно-судную, исчисляющую случаи важных нарушений военнослужащими законов и следствия этих нарушений»[243].
Основные государственные законы из числа ненормативных актов императора упоминали только указы, издаваемые по поручению императора различными государственными органами и должностными лицами. Однако эти указы могли не только пояснить закон и установить порядок его исполнения, в чем и состояло их основное предназначение, но и дополнить его.
С начала XX в., а именно с момента образования Государственной Думы, законы стали делиться на постоянные и временные. Временные законы могли издаваться только во время прекращения заседаний Государственной Думы или при чрезвычайных обстоятельствах. Эти временные законы не могли вносить каких-либо изменений в основные законы, а чтобы сделаться постоянными, должны были впоследствии внесены в Думу[244].
Военный министр в нормативных источниках не признавался субъектом, полномочным издавать акты военного законодательства. В его обязанности входило лишь объявление в армии своими приказами всех решений высших государственных органов по военным вопросам и изложение порядка их исполнения[245]. И уже из этих приказов с течением времени законы вносились в продолжения к систематическим сборникам военных законов (напр., в продолжения Свода, Сборника штатов или отдельно издаваемых уставов и др.). Таким образом, приказы военного министра служили необходимым дополнением к систематическим сборникам военных законов с их продолжениями[246].
Отсутствие полномочий у военного министра в издании приказов, детализирующих и дополняющих законы и указы императора, обусловлено было не только тем, что вся законодательная инициатива находилась в руках главы государства, но и тем, что военно-правовые отношения более детально были расписаны в Своде военных постановлений, в подготовке которых принимал непосредственное участие военный министр. Несмотря на столь подробное изложение многих вопросов военного дела в Своде военного постановления, они не исчерпывали всех подробностей службы. Доскональное разъяснение делалось административными распоряжениями начальствующего состава и являлось необходимым дополнением к военным законам.
Основное положение среди распоряжений занимали циркуляры Главного штаба, некоторые объявлялись приказом военного министра и заключали в себе иногда разъяснение духа некоторых законов или определяли порядок их применения в подробностях, наконец, содержали в себе административные распоряжения и различные сведения, о которых необходимо было объявить по военному ведомству[247]. Циркуляры Главного штаба были общеобязательными для всего военного ведомства. Циркуляры других главных управлений Военного министерства имели такую же силу только в пределах своих ведомств. Многие вопросы армейской службы детализировались в приказах и инструкциях главнокомандующих и командующих войсками военного округа.
Необходимо отметить, что вся правотворческая работа по вопросам строительства армии в исследуемый период проводилась под непосредственным руководством военного министра.
Правотворчество, как одно из важнейших направлений деятельности государственных органов в регулировании каких-либо отношений, в том числе и вопросов строительства армии, представляет собой процесс создания и развития действующего права как единой и внутрисогласованной системы общеобязательных норм[248]. При этом процесс создания нормативного акта складывается из нескольких четко выраженных стадий: подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования.
До 1834 г. ключевое значение в правотворческом процессе имели Военный совет и канцелярия военного министра[249]. С 1834 по 1841 год фактически всю законотворческую работу вела военно-походная Его Императорского Величества канцелярия[250]. Наряду с ней законопроектными делами занималось 2–е отделение канцелярии военного министра[251]. Однако с образованием данного органа законопроектная работа не улучшилась. Напротив, это привело к затягиванию сроков разработки военно-правовых актов. Поэтому в 1843 г. для объединения законопроектной деятельности в одном органе в составе канцелярии военного министра было в качестве эксперимента образовано 4-е отделение, получившее впоследствии наименование «Отделение Свода военных постановлений»[252].
Предметом деятельности отделения являлись: «а) соображения по делам, требующим издания какого-либо нового постановления или изменения в положениях и учреждениях, уже существующих, а равно и относящимся до нового устройства или улучшения какой-либо части военно-сухопутного управления; б) продолжение Свода военных постановлений»[253]. С 1843 по 1847 год отделение приняло участие в разработке более 40 нормативно-правовых актов, в том числе и «Устава для управления армиями и корпусами»[254].
Несмотря на столь широко декларированные права 4–го отделения в области правотворчества, его работа большей частью носила технический, а не творческий характер и была направлена на издание продолжений к Своду военных постановлений 1838 г.[255]
Проблема качественной организации правотворческого процесса со всей остротой встала уже в конце 50–х гг. XIX в., после поражения в Крымской войне. Кроме того, решение этой задачи тесно увязывалось с необходимостью переиздания Свода военных постановлений. В силу этих соображений было решено образовать в Военном министерстве особую военно-кодификационнуюкомиссию, которая была учреждена 5 апреля 1859 г. под председательством генерал-лейтенанта А.А. Непокойчицкого[256]. В обязанности комиссии вменялось: «а) пересмотреть в подробности Свод военных постановлений и отделить в нем основные законоположения военного быта от постановлений и административных распоряжений, определяющих частное применение законов и вообще исполнение военнослужебных обязанностей; б) исключить статьи Свода, невозможность исполнении которых доказана долголетним опытом…; в) исправить и пополнить все статьи Свода, выражающие неопределительно какое-либо постановление…»[257].