После провозглашения Первого Универсала Центральная Рада перешла к созданию первого украинского правительства - Генерального секретариата. Оно состояло из председателя, семи генеральных секретарей и генерального писаря. Среди членов правительства преобладали социал-демократы. Главой правительства стал В. Винниченко. Военным секретарём был избран С. Петлюра, секретарём по вопросам земледелия - Б. Мартос, финансов - Х. Барановский, национальностей - С. Ефремов, образования - И. Стешенко, судопроизводства - В. Садовский. Генеральным писарем был избран П. Христюк. По профессии члены первого украинского правительства были кооператоры, писатели, учёные, журналисты, партийные лидеры. Ни одного профессионального политика среди них на было.
Временное правительство и консервативные круги России осудили Первый Универсал Центральной Рады, считая его проявлением сепаратизма. На этих позициях стояли и общероссийские партии, которые действовали в Украине. Правительство готово было применить против Центральной Рады силу, но его руки связывал политический кризис, который возник вследствие многотысячной демонстрации, состоявшейся 18 июня 1917 г. в Петрограде.
29 июня в Киев прибыла делегация министров Временного правительства в составе А. Керенского, М. Терещенко, И. Церетели. Они провели переговоры с руководством Центральной Рады, в результате которых обе стороны пошли на взаимные уступки. Временное правительство обязалось признать Центральную Раду "высшим краевым органом управления Украины". Состав Генерального секретариата должно было утверждать Временное правительство. Центральная Рада брала обязательство отказаться от самостоятельного введения автономии и дождаться утверждения автономного статуса Всероссийским Учредительным собранием.
Информация министров И. Церетели и М. Терещенко на заседании Временного правительства о результатах переговоров в Киеве вызвала недовольство значительной части членов правительства. За принятие предложенного делегацией решения проголосовали 10 министров, против - 5. Министры кадеты А. Мануйлов, Л. Шингарёв, Д. Шаховской подали в отставку.
Члены Центральной Рады 2 июля получили решение Временного правительства об утверждении Генерального секретариата. После его оглашения согласно договорённости 3 июля Центральная Рада оформила Второй Универсал. Центральная Рада становилась краевым (территориальным) органом революционной демократии. Генеральный секретариат должен был отчитываться перед Центральной Радой как исполнительный орган краевой власти. Придерживаясь взятых на себя обязательств и договорённостей с представителями Временного правительства, Центральная Рада ввела в свой состав и Генерального секретариата 30% представителей национальных меньшинств.
Содержание Второго Универсала свидетельствовало о том, что Центральная Рада сделала существенные уступки Временному правительству, которое стремилось ограничить национально-освободительное движение определёнными рамками. Для Украины важность соглашения с Временным правительством снижалась тем, что не определялась территория, на которую должна была распространяться власть Центральной Рады и её Генерального секретариата. Не уточнялись полномочия Генерального секретариата, в частности в его отношениях с местными органами Временного правительства.
Несомненно, Второй Универсал был шагом назад по сравнению с Первым Универсалом. Но политические результаты деятельности лидеров украинского освободительного движений нельзя недооценивать. В Киеве М. Грушевский и В. Винниченко говорили о победе, которую одержала украинская сторона после заключения соглашения с Временным правительством. Российские консервативные круги оценивали этот компромисс как победу украинской дипломатии.
Второй Универсал был встречен неоднозначно. Из Временного правительства вышли министры кадеты, разразился правительственный кризис, который положил начало общенациональному кризису.3-4 июля 1917 г. в Петрограде состоялась многотысячная демонстрация, завершившаяся расстрелом её участников. Двоевластие закончилось победой Временного правительства и переходом на нелегальное положение большевиков, которые в этих условиях взяли курс на вооружённое восстание. В столице было введено чрезвычайное положение.
События в Петрограде не могли не повлиять на развитие ситуации в Украине.4-6 июля 1917 г. в Киеве произошло вооружённое выступление полка им. П. Полуботка. Восстание началось стихийно, без согласования с Центральной Радой и Украинским военным комитетом. Организаторы восстания стремились вооружённым путём взять власть в Киеве и заставить Центральную Раду провозгласить независимость Украины. Восставших готовы были поддержать украинизированные части в Одессе, Кременчуге, Чернигове. Но общими действиями вооружённых формирований Центральной рады и Временного правительства это выступление было подавлено.
16 июля 1917 г. Центральная Рада приняла "Устав высшего управления Украины", в котором были определены обязательства, права и границы компетенции Генерального секретариата. Фактически это была основа Конституции, которая базировалась на принципах автономного устройства. Временное правительство не утвердило этот документ.4 августа оно издало "Временную инструкцию для Генерального секретариата", которая существенно ограничивала права Украины. Генеральный секретариат должен был стать органом Временного правительства. Центральная Рада лишалась законодательных прав. Украинская территория сужалась до 5 губерний (Киевской, Волынской, Подольской, Полтавской, Черниговской). После бурного обсуждения в Центральной Раде "Временная инструкция" была "принята к сведению".
Попытка выступления Л. Корнилова в августе 1917 г., анархия осени 1917 г. - всё это подтолкнуло Центральную Раду к активным действиям. По её инициативе в сентябре 1917 г. в Киеве состоялся Съезд народов России, который имел широкое представительство. Созывая этот съезд Центральная Рада стремилась использовать политический момент для единения народов России вокруг проблемы демократической федерации.
Позже Центральная Рада начала подготовительную работу по созыву Украинского Учредительного собрания. В ответ на это Временное правительство возбудило следственное дело против членов Центральной Рады.
Таким образом, провозглашение Центральной Радой автономии Украины отвечало требованиям времени и было логическим шагом в развитии украинской национально-демократической революции.
25 октября 1917 г. в России произошло событие, которое коренным образом повлияло на поляризацию политических сил в стране. В Петрограде произошло вооружённое восстание большевиков, которые арестовали Временное правительство и взяли власть в свои руки. II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов создал правительство - СНК - во главе с В. Лениным. Лозунг "Вся власть Советам!" нашёл практическое осуществление.
В Украине основные события развивались в Киеве. Здесь действовали три политические силы. Сторонники Временного правительства объединились вокруг штаба Киевского военного округа, в распоряжении которого насчитывалось 10 тыс. человек (войска гарнизона, казаки, юнкера). Большевики опирались на 6 тыс. вооружённых красногвардейцев, вооружённые отряды рабочих, некоторые части гарнизона. Их поддерживали совет рабочих и солдатских депутатов. Центральная Рада имела в своём распоряжении украинизированные воинские части в количестве 8 тыс. человек. Центральная рада и большевики выступили совместно в борьбе против войск штаба Киевского военного округа. В созданный Центральной Радой Комитет охраны революции вошли местные лидеры большевиков. Однако, они вышли из этого органа сразу после осуждения руководителями Центральной Рады Октябрьского вооружённого переворота в Петрограде. После трёхдневных боёв, которые вели отряды под руководством большевиков, воинские части, подчинявшиеся штабу Киевского военного округа, оставили Киев. В городе сложилось своеобразное двоевластие: город контролировали воинские части Центральной Рады и вооружённые отряды во главе с большевиками, подчинявшиеся Совету рабочих и солдатских депутатов.
25 октября 1917 г. в связи с угрозой Украине Центральная Рада утвердила Третий Универсал, в котором провозглашалось образование Украинской Народной Республики (УНР) в пределах девяти украинских губерний. Этот документ предусматривал ликвидацию помещичьего землевладения, введение 8-часового рабочего дня, государственного контроля над производством, предоставление национальным меньшинствам автономии, обеспечение украинскому народу демократических прав и свобод, отмену смертной казни, амнистию политических заключённых, созыв 9 января 1918 г. Украинского Учредительного собрания.
В то же время на развитие событий в Украине всё большее влияние оказывали внешнеполитические факторы. В конце 1917 г. украинское национальное движение ещё шло по восходящей линии, о чём свидетельствовали результаты выборов во Всероссийское Учредительное собрание. За украинские партии проголосовало почти 75% избирателей, а за большевиков - только 10%.
В таких условиях большевистские организации Украины стремились решительными действиями привлечь массы на свою сторону. Была развёрнута широкая агитационно-пропагандистская кампания, основой которой было стремление показать контрреволюционный и буржуазный характер Центральной Рады. Кроме того, большевики активно поддерживали левое крыло украинских партий, стремясь тем самым подорвать внутреннее единство Центральной рады. Дестабилизирующим фактором являлось и внешнеполитическое давление, которое всё больше приобретало характер военной угрозы. В конце ноября 1917 г. большевики создали в Могилёве при ставке революционный полевой штаб, который готовился к борьбе не только со сторонниками старого режима, но и с Центральной радой.1 декабря 1917 г. новый главнокомандующий большевик Н. Крыленко обратился с воззванием к украинскому народу. Все эти действия большевиков были направлены на захват власти в Украине и установление большевистского режима на её территории. Вначале эту задачу они стремились решить легитимно (законно) путём обеспечения большинства среди делегатов Всеукраинского съезда Советов.