В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой ВЦИК 3(16) января 1918г. и утвержденной III Всероссийским съездом Советов, было заявлено: “Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик”. III Всероссийский съезд Советов, одобряя национальную политику Совета Народных Комиссаров, исходил из того, что в ходе общественных преобразований государственное развитие будет идти по пути превращения бывшей Российской империи “в братский союз свободно соединившихся на федеративных началахСоветских Республик России”'. Решения III съезда Советов, законодательно определившего направление развития форм государственного устройства, официально положили начало становлению советской федерации.
В документах III Всероссийского съезда Советов довольно определенно вырисовываются организационные контуры федерации как единого государства с общими законодательными и исполнительными органами. Высший орган власти - Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами - Центральный Исполнительный Комитет. Правительство “избирается и смещается, в целом и в частях”. Всероссийским съездом Советом или ВЦИК. Гражданская война, интервенция, отчаянная борьба с голодом и разрухой усложнили ход строительства союзного многонационального государства. Исключительная сложность обстановки обусловила и своеобразие процесса национально-государственного строительства, сказаласьна становлении юридических форм союза республик.
Вскоре после III Всероссийского съезда Советов в соответствии с Декретом СНК от 31 января 1918 г. был создан Белорусский национальный комиссариат, который явился одним из первых национальных отделов, учрежденных при Комиссариате по делам национальностей. Он должен был содействовать национально-государственному и культурному строительству, пропагандировать идеи Советской власти. Представитель Белорусского национального комиссариата имел право присутствовать на заседаниях СНК, когда им рассматривались вопросы, затрагивающие интересы белорусского народа.
Историческое прошлое, особенности землевладения, характер промышленности и торговли, национальный состав населения, различные вероисповедания (православные, католики, иудеи), наконец черта еврейской оседлости - все это обусловило своеобразие и сложность национальных взаимоотношений в Белоруссии. Решение национального вопроса большевики неизменно связывали с процессом установления и утверждения Советской власти, с решением экономических и социальных проблем. Для белорусского крестьянства, решительно отвергшего буржуазное самоопределение еще не была близка тогда идея создания национальной государственности на советской основе. Как явствует из резолюций Крестьянских съездов Советов, документов собраний, митингов, сходов и т.д. создание самостоятельного государства в Белоруссии понималось как изоляция от России, что способно нанести вред единству братских народов, их историческим связям. Национальный вопрос рассматривался на всех губернских съездах Советов. Приветствуя свободу народов России, в том числе и белорусов, провозглашенное революцией право наций на самоопределение, ни один из съездов в ноябре 1917 г.- январе 1918 г. не высказался за самоопределение Белоруссии. Третий съезд крестьянских депутатов Минской и Виленской губернии (ноябрь 1917 г.) заявил, что “Беларусь есть нераздельное целое великой революционной России”.
В то же время, когда опыт еще был мал, многие советские руководители на местах с подозрением относились к самому принципу права наций на самоопределение. Рассматривая его буржуазной идеей, считали, что установление народной власти, переход власти к Советам и есть самоопределение, именно самоопределение трудового народа. Использование противниками Октябрьской революции лозунгов о национальной свободе, национальном суверенитете рассматривалось как аргумент в пользу того, что надо отказаться от “устаревшего”, “сеющего иллюзии” принципа.
Установление Советской власти, утверждали большевики, является главной, решающей предпосылкой освобождения народов России, в том числе и белорусов. На этой основе в стране развертывалось национально-государственное строительство. Предпринимаемые шаги в области национальной политики должны были свидетельствовать о том, что большевики не только провозгласили равноправие наций, но и осуществляют в этом направлении конкретные мероприятия.
На решение вопросов национальной политики не мог не оказывать влияние внешнеполитический фактор. На мирных советско-германских переговорах в Брест-Литовске, ставился вопрос о границах, а вместе с этим и вопрос о государственной принадлежности тех или иных национальных территорий, захваченных Германией в 1914-1917гг.. Советская сторона неизменно исходила из того, что только сами народы вправе решать вопрос о своих границах, о формах государственной связи между собою. В сложившихся условиях выявление позиции Советов Белоруссии в этом плане было бы весьма актуальным. Это облегчало бы выполнение своих задач советской дипломатией на мирных переговорах. ЦК партии большевиков, Совнарком Российской Советской Республики считали желательным выражение на съездах и посредством других форм воли белорусских трудящихся относительно национального самоопределения. Но Советы Белоруссии не были готовы к этому ответственному акту.
Кайзеровская Германия выдавала себя за друга порабощенных ей же народов - польского, белорусского, литовского и других. Германия поддерживала политические силы, которые стремились к развалу Советского государства, к насаждению марионеточных, зависимыхот германского империализма правительств.
Потеряв власть, противники Советской власти не сложили оружия. Принимались меры к объединению под одним знаменем различных политических группировок независимо от национальной принадлежности, предпринимались попытки организовать белорусские войска и т.д. Солдатам-белорусам внушали, что край захватывает польский корпус Довбор-Мусницкого и поэтому нужна армия для защиты национальных интересов. Белорусская рада добилась разрешения на формирование белорусского полка, о чем 24 ноября 1917 г. начальник штаба верховного главнокомандующего генерал М.Д.Бонч-Бруевич издал соответствующий приказ. Командующий Западным фронтом утвердил состав Белорусского войскового комитета, избранного на фронтовом съезде. Но дальше дело не пошло.
В Белоруссии и за ее пределами было два разных по политическому весу и влиянию на массы центра, которые в одинаковой степени претендовали на выражение чаяний белорусского народа. Это Великая белорусская рада и Белорусский областной комитет при ВЦИК Советов крестьянских депутатов. В марте 1917 г. на “съезде белорусских общественных деятелей” был учрежден так называемый Белорусский национальный комитет (БНК) во главе с крупным помещиком Р.Скирмунтом. Комитет был призван объединить деятельность разных организаций на общей платформе борьбы за автономию Белоруссии “в составе демократической России”. Из 18 членов БНК 10 были представителями Белорусской социалистической громады.
Через несколько месяцев под влиянием нараставшей политической борьбы и происходящей в ходе ее поляризации политических сил на “втором национальном съезде” в Минске 8-10 июля 1917 г. была создана Центральная рада белорусских организаций, претендовавшая на роль руководящего органа белорусского национального движения. Представители Белорусской социалистической громады заняли руководящее положение в Исполкоме Центральной рады белорусских организаций. В исполком вошли П.Бодунова, О.Дыло, Д.Жилунович, Ф.Шантырь, Р.Островский и др. Р.Скирмунту пришлось уступить лидерство громадовцам. В октябре 1917 г. в результате новой реорганизации образуется Великая белорусская рада. К этому времени появилась также Белорусская центральная войсковая рада. Все белорусские организации, союзы, партии по сведениям тогдашней печати якобы насчитывали около 25000 членов.
Громадовцы претендовали на руководство белорусским крестьянством. Но у них был конкурент - российская партия эсеров, которая именно себя считала единственным и самым истинным выразителем интересов деревни. Столкновения громадовцев и эсеров на крестьянских съездах оканчивались полным поражением громадовцев. Эсеры не принимали программного пункта белорусской громады о создании автономии Белоруссии в составе демократической России. Так первый крестьянский съезд Минской и Виленской губерний (апрель 1917 г.), обсуждая вопрос о политических судьбах Белорусского края, решительно осудил идею “политической автономии Белоруссии, проповедываемую так называемым Белорусским национальным Комитетом, как несоответствующую интересам трудящихся классов белорусского народа”. Съезд считал, что “областное самоуправление, охватывающее губернии Белорусского края в пределах демократической республиканской России, является наилучшим с точки зрения интересов крестьянства разрешением вопроса общественно-политической жизни края”. Свой провал громадовцы объясняли тем, что белорусские крестьяне из-за своей отсталости, слабого национального самосознания не созрели до понимания “общенациональных задач”.
Летом 1917 г. Белорусская социалистическая громада раскололась на левых и правых. Левые позиции занимала ее Петроградская организация, насчитывавшая около 1 тыс. членов. Раскол БСГ означал на деле постепенную выкристализацию из нее революционно-демократических элементов, которым были близки интересы крестьянства, городской бедноты, демократической интеллигенции и которые все более осознавали необходимость сплочения трудящихся различных наций России против общих “классовых врагов” независимо от национальной принадлежности.