Довольно четко проявившаяся к началу XVIв. тенденция падения эффективности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствии с новой классовой структурой общества и новыми задачами государства. Идея о советной форме организации власти получила свое воплощение в реформе местного аппарата, в ходе которой учреждались губные и земские учреждения, построенные на принципах самоуправления и сословного представительства.
В период, когда наместники и волостели оказались неспособными эффективно управлять вверенной им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной власти, которая в местном обществе искала как самих претендентов на выборные должности, так и материальные средства, позволяющие управлять волостями без затрат, а также передать новым органам осуществление ряда государственных функций.
Материал, собранный из источников разного характера, свидетельствует об определенном различии в функциональном плане прежних и новых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выборным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть определенные ростки специализации: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских - в финансовом направлении.
Настойчивость, с которой земский мир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался этим правом, как в финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной областях, свидетельствует об оживлении волостной жизни. Широкая компетенция выборных властей, тесная связь с местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреждения, и прежде всего, губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной политики на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с антифеодальными выступлениями.
В сравнении с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в зависимость, прежде всего, от избирающего их населения, что обеспечивалось действием механизмов общинного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного старосты, неоплачиваемость службы и безграничность сроков пребывания в должности, и, в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, приводило к росту злоупотреблений губных старост и дальнейшему развитию противоречий между местным обществом и губными властями.
Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности органов самоуправления, законодатель устанавливает жесткие требования к властям по надлежащему осуществлению возложенных на них задач, и, особенно, по обеспечению правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом полномочий, которых не было у кормленщиков, позволяющих и предупреждать и пресекать правонарушения.
Несовершенство организации выборных органов, отсутствие четкой законодательной регламентации деятельности губных и земских учреждений, особенно в случае их параллельного функционирования на одной территории, а внутри выборного аппарата и имевшая место еще не устоявшаяся специализация должностных лиц, приводили к конкуренции новых институтов друг с другом в смежных сферах деятельности, к переплетению и дублированию функций выборных властей.
Организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий должностных лиц в каждом из самоуправляющихся округов имели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой территории и объемом дел, а также сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.
Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением дворянским, представленным губными учреждениями. Земские органы, не обладая необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жестко осуществлять политику центра, и в силу этого достаточно часто обращались за содействием к центральной власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.
Губные учреждения, имеющие в своих руках необходимый карательный аппарат для реализации решений и связанные с широкими слоями местного дворянства, а также обеспеченные поддержкой крестьянского и посадского населения, обязанных грамотами содействовать губным властям, представляли собой достаточно крепкий и, по условиям того времени, достаточно действенный орган местного управления с ясно выраженным классовым лицом.
В подчинении земских учреждений центральным финансовым органам, расширении контрольных полномочий центральных ведомств в отношении местных учреждений проявлялось стремление царской власти поставить органы местного самоуправления под более жесткий контроль со стороны бюрократического центрального аппарата, роль которого резко возрастала.
В ходе реформ была создана новая система материального обеспечения служилого класса. Если ранее доходы кормленщиков поступали в распоряжение местных администраторов, то с организацией земских учреждений, введенный вместо наместничьих доходов единый государственный налог земство платило непосредственно в казну, доходы которой резко увеличились и появилась возможность провести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансирования дворянства.
Посредством участия в деятельности губных учреждений и решения, наряду с внутренними делами, и важнейших государственных вопросов, поднимающееся дворянство значительно укрепило свои позиции, получив право на создание своих сословно-дворянских органов управления в лице губных старост.
Значительные уступки в ходе реформирования местного суда и управления были сделаны и зажиточным слоям посадского и крестьянского населения, которые получили возможность самостоятельного управления и решения земских дел через выборные органы.
В компромиссном характере реформы, проявившемся в нацеленности ее на удовлетворение интересов боярства, дворянства и "лучших" посадских и волостных людей, с одной стороны, и в подчинении новых органов все возрастающему контролю со стороны центральных учреждений, с другой стороны, проявились свойственная процессу эволюции центрального и местного аппарата Русского государства взаимодействие и борьба выборного и приказного начал.
Но при всей своей половинчатости реформы, начатые в правление Ивана Грозного, были шагом вперед на пути реформирования системы местного управления и приспособления ее к потребностям и задачам, стоявшим перед центральной властью, не имевшей в своем арсенале средств на создание эффективно действующих казенных местных властей.
Органы губного и земского самоуправления, органично вписавшиеся в новую фазу развития государственности и ставшие стержнем системы управления вплоть до их официальной отмены, явились опорой Московского правительства и надежными проводниками государственной политики на местном уровне.
1. Буганов В.И. Эволюция феодализма в России / Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Ю.А. - М., 1980.
2. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.М., 1990.
3. Греков Б.Д. Крестьяне на Руси с древнейших времен до XVIIв. в 2-ух томах. Изд. АН СССР, 1952-1954.
4. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян. - М.: Академический проспект, 2003. - 527 с.
5. Жукова Л.А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). - М., 1996.
6. Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. - М., 2001. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=2438552
7. Зимин А.А. Иван Пересветов и его современники. - М., 1958. - Электронный текст. - режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=1266498
8. Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного.М., 1960. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=736123
9. Золотухина Н.М., Исаев И.А. Политические и правовые учения на Руси в период возникновения и развития феодализма. - М., 1995.
10. Исаев И.А. История государства и права России. Гл.15, 16, 20, 22. - М., 1996.
11. Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.
12. Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.
13. Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения. Т.2.М. - Л., 1957.
14. Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России. М., 2000
15. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первой половины XVI в.М. - Л., 1957.
16. Памятники русского права: научное издание // Под ред. Л.В. Черепнина. - М.: Госюриздат, Вып.4, 1955.
17. Платонов С.Ф. Очерки Смутного времени в Московском государстве XVI-XVII вв.М., 1995.
18. Российское законодательство Х-XX веков в 9 томах. Том 3: Акты Земских соборов. // Под общей редакцией О.И. Чистякова. - М.: Юридическая литература, 1985.
19. Смирнов И.И. Судебник 1550 г. - Исторические записки. Т.24. - М., 1947.
20. Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев. - М.: Владос, 2003. - 510 с.