Рост значения в местном управление с середины XVIвека губных органов и возложения на них осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными, судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные органы в наиболее важный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления.
Мероприятия центральной власти по реформированию системы местного управления: ограничение власти наместников и волостелей, усиление контроля над ними со стороны местного общества посредством введения института "лучших людей", а затем и появление губных учреждений, послужили своего рода подготовительными мероприятиями для ликвидации кормлений на территории всего государства и проведению одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана Грозного - земской реформы.
В результате земской реформы на многих территориях государства вместо наместников и волостелей на местном уровне были созданы органы земского самоуправления, действовавшие на принципах, соответствующих новой форме правления Русского государства - сословно-представительной монархии. Вместо назначаемых царской властью кормленщиков, возглавлявших наместничества и волостельства, в соответствии с уставными грамотами земского самоуправления, вводятся выборные земские представители от местных миров, избирались которые всеми категориями населения (за исключением служащего класса) на земских собраниях: волостных и посадских сходах или всеуездных советах.
Свидетельством избрания того или иного лица к земской службе являлся протокол собрания: избирательный список или выбор, содержащий как перечень присутствовавших на сходе жителей, так и указание на избранных с детализацией полномочий. Протокол выборов отсылался в Москву в соответствующий финансовый или областной приказ, куда для утверждения в должности являлись и главы земских ведомств и там приносили торжественную присягу, которая оформлялась "крестоцеловальной записью". Другие члены земской избы к присяге приводились на месте.
Следует отметить, что население следило, чтобы принцип выборности местных властей приказной администрацией не нарушался, в противном случае на приказных людей подавалась жалоба.
Требования, предъявляемые к кандидатам на эти должности не были так строги как к губным властям. Выбор к земским должностям, особенно к главным, предполагал соблюдение имущественного ценза. Поэтому, созданные в ходе реформы органы местного самоуправления, стали формой господства верхушки посадского и крестьянского населения, возглавлявшей земские учреждения.
Сначала на земские должности избирались бессрочно. Однако, в отличие от губных властей, своих земских выборных население всегда могло переменить. Позднее выборы производились обычно на год. По окончании срока службы выборный должен был дать отчет о своей деятельности, что касалось, прежде всего, должностных лиц, чья деятельность была связана с финансами. Наряду с отчетом осуществлялась и передача всех дел, документации и оставшихся в мирской кассе денег.
Центром ведения местных дел являлась земская изба, иногда называемая судной. Функционировали земские избы практически повсеместно. Возглавлял земское ведомство обычно земский староста, которому подчинялись все выборные, входящие в аппарат земских учреждений. В его компетенцию входило руководство подчиненными, созыв собраний, председательствование на них, назначение перевыборов и обеспечение эффективного функционирования земской избы. Круг полномочий его определялся в выборных списках, в соответствии с которым он мог выступать по преимуществу в качестве финансового агента, или судебно-полицейского, или и тем и другим одновременно.
Обычно для полицейского управления в волостях и на посадах главы земского ведомства пользовались старинными властями десятичной системы. Почти повсюду в земских округах с этой целью выбирался сотский, который выполнял, по преимуществу, полицейские функции, ведая полицией безопасности, в его ведении находилась тюрьма и заключенные. Он присутствует при осмотре и оценке имущества, принимает явки о совершенных правонарушениях, а также обычно входит в состав судебной коллегии. Через своих агентов, пятидесятских и десятских, обязанности которых были производны от компетенции сотского, (обычно они исполняли отдельные поручения полицейского ведомства, осуществляли следственные действия, докладывали ему обо всем произошедшем в своем десятке, оповещали крестьян обо всех распоряжениях местной власти и т.д.), сотский получал необходимую информацию "о всяких земских делах". Такая двусторонняя связь между местной властью и жителями приводила к тому, что "аппарат сотского доходил до каждого крестьянина волости, десяток, как первичная, вероятно круговой порукой связанная группа, был основой общественной административной жизни волости" [15].
Письменной частью в земской избе заведовал дьяк. Избрание дьяка должно было происходить обязательно на сходе, ведь должность эта в местном управлении была очень важной. "Владея тайнами грамоты, для многих недоступной. земский дьячок, облекавший решения мирского схода и выборных земских властей в письменную форму, может быть, нередко при формировании и подсказывавший само решение и сходу, и властям, пользовался в волости большим влиянием, связями и авторитетом" [15]. Земский мир поэтому и должен был оказать доверие лицу, занимающему эту должность. Документы, написанные не дьяком доверия не встречали и обычно рассматривались как подложные. За свою службу дьяк получал вознаграждение, размер которого фиксировался в избирательных списках.
Кроме этого, в состав земских органов могли выбираться денежные сборщики, сторожа, доводчики и др. Кроме постоянного штата земской избы собрание выбирало своих представителей на временные должности, вводимые для решения определенного вопроса, после чего ликвидировались. Временный характер носила, например, должность посыльщика, выбирался который чаще всего для пересылки мирских ходатайств в Москву. Или, в случае недостатка денежных средств для уплаты налогов или для местного хозяйства, мир иногда прибегал к займам, для чего избирались уполномоченные, которые должны были найти кредитора и заключить с ним от имени избирателей договор займа.
Выборность должностных лиц органов местного самоуправления, необходимость принятия совместных решений по наиболее важным вопросам предполагали регулярные волостные, посадские сходы (съезды, советы), являвшиеся высшими органами управления самоуправляющейся единицы.
Одной из главных забот земского мира было обеспечение исправной уплаты налогов и обеспечение финансовых потребностей самой волости. Разверстка причитающихся с округа платежей была непростым делом, затрагивающим интересы каждого землевладельца. Поэтому важной задачей мирского схода являлась раскладка налогов и местных сборов, причем, сходы собиравшиеся по этим вопросам, были наиболее частным явлением.
Происходила она, как правило, поэтапно. Сначала на земском собрании избирались специальные выборные комиссии, имеющие своей целью выяснение точного экономического положения каждого тяглеца. Затем, уже на самом сходе жителей, в соответствии с принятым принципом раскладки производилась разверстка платежей по каждому землевладельцу. Причем, оценка имущественного положения произведенная комиссией, на сходе могла быть изменена. Такой демократический принцип раскладки платежей в определенной степени гарантировал от явных злоупотреблений, а также обеспечивал точность исходных для обложения данных. Решение схода, занесенное в протокол, было обязательным для населения. Произведенное на сходе обложение не подлежало пересмотру. Иногда в отношении не явившихся на столь важное мероприятие лиц, волостной или посадский мир даже производил раскладку платежей "по усмотрению мира", и в случае недовольства произведенной разверсткой отсутствовавший на сходе лишался права на ее пересмотр. При этом к окладу такого нерадивого тяглеца по усмотрению мира могла быть сделана "надбавка", что являлось своего рода наказанием за уклонение от выполнения обязанностей по явке на собрания.
Следующей важной функцией схода в финансовой области было осуществление контроля за расходованием денежных средств выборными властями, что реализовывалось посредством финансовых отчетов земских должностных лиц перед населением. Для того, чтобы отчитаться перед миром, земские власти фиксировали все произведенные за период службы расходы, отмечая и доходную часть, ведя приходно-расходные книги, а также составляя и другие оправдательные документы: заемные кабалы, издержечные росписи, мировые записи и др. Если за период деятельности финансового агента сумма, израсходованная им, превышала расходы, подтвержденные оправдательными документами, то на него производился денежный начет, который необходимо было вернуть в местный бюджет. И только после этого считалось, что должностное лицо с миром полностью рассчиталось.
Однако на практике все происходило не так гладко, как это было предусмотрено земскими документами. Часто счет сопровождался трениями и конфликтами: то земские власти уклонялись от финансового отчета, то само население не спешило с ним. Что, в свою очередь, порождало многочисленные иски как населения к выборным, так и последних к населению. За содействием обе стороны часто обращались к правительственной власти, которая вынуждена была реагировать на допущенные нарушения и давать соответствующие указания конфликтующим сторонам, или создавать специальные ревизионные комиссии.