В заключении обзора преобразований Павла I в области центрального управления следует несколько слов сказать и о Синоде, так как это, фактически, тоже коллегия по своей структуре. Мнение императора относительно места, которое должен был занимать Святейший Синод в системе государственного управления совпадали со взглядами матери. Есть причины полагать, что в годы павловского правления Синод в ещё большей степени был подчинён императорской власти. Основанием для этого может послужить промелькнувшая в «Акте о престолонаследии» от 5 апреля 1797 года мысль о том, что государь русский по совместительству и глава церкви[58]. Но в целом, конкретных действий по установлению главенства светской власти над властью духовной Павел, похоже, не предпринимал. Так что это брошенное вскользь замечание можно считать случайным. Кардинальных изменений в структуре Синода в рассматриваемый период не произошло, Синод выполнял те же функции, что и при Екатерине. Для него действовало старое установление 1763 года. Из павловских мероприятий в этой области упомянем, пожалуй, о следующем. Штат служащих канцелярии Синода был расширен с 48 до 74 человек. Помимо этого, чтобы навести порядок в канцелярии прежняя сумма, выделяемая на её содержание, увеличилась с 11000 до 21220 рублей, т. е. почти вдвое. Также в канцелярию назначался ещё один обер-секретарь, и учреждалась Счётная Экспедиция[59].
Итак, рассмотрев это направление преобразований Павла I, можно сделать вывод о том, что большинство бывших коллегий, им восстановленных, назывались так только по старой памяти. На самом деле в них уже появляется принцип единоначалия, упоминается в документах и должность министра. Кроме того, можно отметить, что все они построены на чётком функциональном принципе, а не на территориальном или каком-то ином. Фактически являются прототипом министерств, до создания которых оставалось уже совсем немного времени. Таким образом, Павлом были сделаны важные шаги на пути превращения отживших свой век коллегий в министерства.
6. Местное управление при Павле I
Прежде чем перейти к рассмотрению состояния местного управление в этот период, мы рассмотрим новое территориально-административное деление, предпринятое императором. Характерные черты губернской реформы 1775 года заключались в следующем: 1. более мелком административном делении. 2. в переносе многих учреждений из центра на места. 3. усилении чиновничества в них, с организацией их, наподобие коллегиальной. 4. широком участии дворян в управлении и в суде. В целях централизации и укрупнения территориально-административных единиц 12 декабря 1796 года последовал Именной указ, данный Сенату. «О новом разделении Государства на Губернии». Вместо прежних 50 губерний, доставшихся ему в наследство от предшественницы, оставалась 41, плюс Область Войска Донского. Это было достигнуто путём следующих переделов. Олонецкая губерния была разделена между Новгородской и Архангельской губерниями. Слободско-Украинскую губернию восстановили в границах 1765 года, Упразднялась Колыванская губерния, также как Вознесенская губерния и Таврическая область. Саратовская губерния также разделялась между Пензенской и Астраханской губерниями. Из земель, перешедших к России по третьему разделу Польши (Волыни и Подолии), входивших до этого в состав Киевской губернии, теперь сформировались две отдельные губернии. Полоцкая и Могилёвская губернии объединялись в одну Белорусскую, губернским центром которой был сделан Витебск. И наконец, Виленскую и Слонимскую губернии объединили в одну Литовскую с центром в Вильно. Свои соображения о границах предоставлялось губернаторам отправлять в Сенат для рассмотрения[60].
Как отмечал Клочков, «Павлу нужны были гибкие и исполнительные чиновники, а не представители общества»[61]. Указом от 18 декабря 1797 года, Павел, «находя справедливым, чтобы дворянство… общим надобностям способствовало», постановил «из губернских штатов обратить на содержание дворянства советников и асессоров, палаты суда и расправы, уездные и нижние земские суды, с канцеляриями их, губернских и уездных землемеров, врачебные управы со всеми медицинскими чинами и повивальными бабками, архитекторов и механиков». С каждой губернии производить сбор, всего 1640000 рублей. Он производился в 2 срока. Ответственность за исправную поставку денег возлагалась на предводителей дворянства[62].
Ряд периферийных губерний – всего 11 – находился на особенном, привилегированном положении. В Лифляндии и Эстляндии восстанавливались местные органы судебного управления – Ландратская коллегия и гофгерихт[63]. Но в остальном эти области остались подчинёнными центру и восстанавливались лишь местные судебные учреждения, так что опасаться сепаратизма не приходилось. Упразднялась генерал-губернаторская власть, расширялись полномочия генерал-губернаторов. Вместе с тем повышалась и его ответственность, так как с губернаторов спрашивали и взыскивали за любые беспорядки (например, за ограбление почтовой станции, неисправность дорог, мостов и т. п.). Надзор за губернаторами осуществлял статс-секретарь. Генерал-прокурор наблюдал за всеми органами местной власти. При этом губернский прокурор, хотя и подчинялся формально губернатору, но непосредственным начальником для него был генерал-прокурор. Причём поведение их порой было весьма самостоятельно. Для того чтобы несколько оживить доклад конкретным примером, приведём случай, описанный Клочковым. Императорским указом от 23 декабря 1796 года было постановлено сократить число нерабочих дней в рождественские праздники, ввиду накопившихся нерешённых дел. Рязанский губернский прокурор Раевский предложил прокурору губернского магистрата Друкорту следить в эти дни за тем, как посещают чиновники службу и докладывать в письменной форме губернатору. Он подал губернатору заявление на стряпчего гражданской палаты Горина о том, что он не был несколько дней на службе. Губернатор, видимо раздосадованный пустяковым делом, выругал Друкорта, обозвал крючком, сказал, что он не знает ни своей должности, ни должности стряпчего и лезет не в своё дело. Друкорт держал себя с достоинством, ссылаясь на своё дворянское происхождение, отвечал, что считает свою инициативу правильной, и губернатор бранит его напрасно. После разговора с губернатором Друкорт подал жалобу генерал-прокурору Куракину на несправедливую обиду, и тот встал на его сторону. В письме к рязанскому губернатору он указал, что действовал Друкорт по приказу начальства, заявление на стряпчего было вполне резонно, значит, губернатор напрасно обидел этого чиновника[64].
Мероприятия Павла по ограничению дворянского влияния в местном управлении не ограничивались лишь вызвавшими возмущение огромными сборами на содержание чиновников. Состав губернского дворянского и уездного собраний составлял до Павла примерно 94 человека (для губернии с 10 уездами). В результате упразднения многих учреждений в губерниях и уездах (т. н. «средних мест») осталось всего 22 человека. Состав правления стал таким: 1 губернский предводитель, 10 уездных предводителей, 10 депутатов, 1 секретарь. Упрощалась и система выборов предводителя губернского дворянства: его теперь избирало не всё губернское дворянство, а лишь предводители уездного дворянства. Выборы проводились не по губернским, а по уездным городам в присутствии губернатора или вице-губернатора. В соответствии с указом от 9 августа 1800 года, дворяне, разжалованные в период с 6 ноября 1796 года по 1 мая 1800 года, не утверждались в должностях без Высочайшего Повеления[65]. Упрощалась и форма выборов. До указа от 11 августа 1797 года она проходила в 6 дней, отличалась помпезностью, роскошностью, большим числом увеселительных мероприятий, как то: обеды в ресторанах, балы, театральные представления и пр. Всё это, разумеется, требовало больших финансовых затрат. Теперь же выборы были освобождены от этих излишеств и приобрели простой и деловой вид. Проходили они теперь в 4 дня. В первый день дворяне собирались в церкви и приносили присягу по окончании службы. Во второй день избирались губернский и уездный предводители и секретарь. В третий день избирались должностные лица в губернский и уездные суды. И наконец, в последний день дворяне вновь собирались в церкви для присяги, а затем приглашались к обеденному столу. На этом вся процедура заканчивалась. Павлу так понравилось это нововведение, что выборы в Санкт-Петербургской губернии он повелел проводить в Таврическом дворце и выделить специально обеденный стол[66].
Помимо упразднения «средних мест» в губерниях, указом от 6 февраля 1797 года в Литовской губернии на места земских комиссаров и исправников стали назначаться чиновники из центра, что ещё больше подорвало влияние дворянства в этом регионе. Предлогом для этого послужило то, что Литовская губерния только-только образовывалась и обустраивалась[67]. С выходом этого указа губернаторы других губерний стали пользоваться этим, данным лишь для Литовской губернии. Указом и просить и в их губернии назначить чиновников от центра. И Именным указом от 14 сентября 1799 года положение двухгодичной давности распространилось ещё на ряд губерний: Минскую, Волынскую, Подольскую, Киевскую и Белорусскую[68]. Указом от 14 мая 1800 года велено было впредь определять в уездные и земские суды по губерниям непременных присутствующих от Сената[69]. В завершение разбора павловской политики в этом направлении стоит упомянуть ещё об одном постановлении. Сенатским указом №19619, которым предписывалось в выборах следовать правилам, предложенным губернаторам[70]. Это был весьма чувствительный удар по выборам в дворянское правление, поставивший их в сильную зависимость от губернатора и лишивший их значительной части инициативы.