Как видим, съезд партии решал проблему наркоматов в общеполитическом, директивном, а не государственно-правовом плане. Его идеи, следовательно, должны были претворяться в жизнь на основе законодательных решений.
В литературе была распространена мысль, что не только идея второй палаты, но и план создания трех видов наркоматов принадлежит И.В. Сталину и был выдвинут именно им на ХII съезде партии. Как видим, ничего подобного здесь не заметно.
После съезда, правда, не сразу, начала свою работу, как известно, комиссия ЦК партии, в которой, кроме других конституционных вопросов, разбиралась и проблема конструкции наркоматов. Вот здесь заметно появление идеи трех видов наркоматов: "союзных" (впоследствии общесоюзных), которые одновременно называются и слитными, объединенных и тех, которые будут существовать только в республиках (впоследствии их назовут республиканскими). И тут-то разгорелся конкретный спор о принадлежности тех или иных народных комиссариатов к той или иной группе. То есть практически шел все тот же спор о суверенных правах Союза и республик. Мы встречаем здесь и знакомых сепаратистов, и их противников. Х. Раковский возражал против отнесения Наркоминдела и Наркомвнешторга к общесоюзным наркоматам, полагая, что достаточно их сделать объединенными. Можно отметить, правда, некоторый сдвиг в его позиции: раньше ведь он мыслил эти ведомства даже не объединенными. По-иному ведет конструкцию наркоматов М.В. Фрунзе. Он как раз хотел сделать общесоюзными наркоматы иностранных дел, внешней торговли и военно-морских дел, а НКПС и Наркомпочтель перевести в разряд объединенных. Комиссия поступила мудро: она отклонила оба предложения, отнеся все перечисленные ведомства к категории общесоюзных. Предлагалось одновременно, чтобы перечисленные народные комиссариаты имели в республиках своих уполномоченных, подчиненных им непосредственно и входящих в состав Совнаркомов республик с правом совещательного или решающего голоса по решению ЦИК республик. К объединенным наркоматам комиссия предложила отнести Наркомфин, Наркомпрод, Наркомтруд, РКИ и ВСНХ. Кроме того, она полагала, что в коллегии наркоматов и в представительства Союза за границей нужно ввести представителей союзных республик.
Комиссия ЦК отвергла предложение Х. Раковского о делении предметов ведения высших органов власти Союза на две категории: дела, рассматриваемые 1) непосредственно ими, 2) по согласованию с республиками. Детальное решение вопроса о предметах ведения высших органов власти Союза комиссия ЦК передала на рассмотрение комиссии ЦИК СССР*(243).
Комиссия ЦК заседала 5 июня, а также 6-го. Ее решения определили ход и исход работы Расширенной комиссии ЦИК, в том числе, естественно, и по проблеме наркоматов. Соответственно комиссия ЦИК дружно отклонила украинский проект Союзного договора, в том числе и предложения по поводу наркоматов.
Занималось проблемой и IV совещание ЦК РКП(б) с работниками национальных районов. В генеральном докладе Сталина четко формулируется разделение наркоматов, и их уже три группы: первая группа называется слитными, вторая - директивными, и третью можно характеризовать как независимые. К слитным докладчик предлагает отнести известную пятерку - Наркомвоен, Наркоминдел, Внешторг, Почтель и НКПС. Директивных должно быть тоже пять - ВСНХ, Наркомпрод, Наркомфин, Наркомтруд, Рабкрин. Вторая группа находится в двойном подчинении. Независимыми должны быть шесть наркоматов, специально не перечисляемых.
Характерно, что Сталин уже называет обсуждаемый документ Конституцией. Больше того, и Союзный договор, принятый на I съезде Советов Союза, в той его редакции, Сталин тоже именует Конституцией*(244).
Здесь докладчик делает некоторые натяжки. В Союзном договоре нет еще деления на слитные и объединенные. Имеется лишь общий список наркомов, входящих в состав правительства Союза и аналогичный список наркомов, составляющих Советы народных комиссаров союзных республик. Чтобы понять, какие из наркоматов относятся к каким группам, нужно сопоставить оба этих списка. Тогда и получится, что совпадающие в том и другом списке будут директивными, не совпадающие в первом списке - слитными, а во втором - республиканскими, "независимыми".
Общий перечень ведомств почти совпадает с тем, который содержался в Конституции РСФСР 1918 года. Разница только в том, что в России первоначально военные ведомства были разделены между наркоматами по военным делам и по морским делам. В российской Конституции значилось ведомство торговли и промышленности, как это было и до революции, в Союзе предусматривался наркомат внешней торговли, а промышленность, естественно, относилась к компетенции ВСНХ.
Опыт подразделения наркоматов по разным категориям был накоплен еще во время гражданской войны и закреплен в союзных договорах РСФСР с другими республиками, подписанных в 1920-1921 годах. Договор с Украиной предусматривал объединение, полное объединение даже не пяти, а семи наркоматов и во всяком случае Внешторга. О Наркоминделе договор умалчивает, зато предусматривается полное объединение ВСНХ, наркоматов финансов и труда. То есть степень объединения ведомств в Договоре 1920 года с Украиной была даже выше, чем в Договоре об образовании СССР. Подобную же картину можно увидеть и в договоре 1921 года РСФСР с Белоруссией. Серия соглашений, подписанных РСФСР с правительством Азербайджана в 1920 году, объединяла примерно тот же круг ведомств, а вот союзный договор РСФСР с Грузией говорил лишь о военном объединении, оставляя прочее, очевидно, на будущее*(245). В свете отмеченного видна несостоятельность концепции конфедерации, якобы существовавшей между советскими республиками до образования СССР, концепции, идущей еще от Н.И. Палиенко и реанимированной в последней по времени работе Д. Тэпса*(246). Какая ж тут конфедерация, когда полностью объединяются семь важнейших ведомств, да еще на основе полного слияния! Даже в Союзе и то этого не будет.
Материалы IV совещания были положены в основу дальнейшей работы Расширенной комиссии ЦИК, возобновившейся сразу после совещания. 13 июня было решено отложить разработку Положения о наркоматах до 3-й сессии ЦИК СССР первого созыва. Это означало, что вопрос будет рассматриваться уже после принятия Конституции, хотя в этот момент вряд ли еще было известно, кто и когда будет принимать Основной закон.
Пленум ЦК РКП(б), состоявшийся в конце июня и обсудивший готовый проект Конституции, внес в него некоторые изменения. В отношении наркоматов было указано на необходимость принять некоторые меры в партийном порядке, в частности, для гарантирования прав союзных республик ввести в состав коллегий союзных наркоматов представителей крупных национальностей.
На второй сессии ЦИК Союза вместе с принятием Конституции были решены уже и некоторые практические вопросы ее реализации, в том числе и касающиеся правительства и наркоматов. ЦИК поручил своему Президиуму подготовить положения о ЦИК, СНК и отдельных наркоматах Союза ССР, внести их на утверждение ближайшей сессии ЦИК Союза ССР.
Центральный Исполнительный Комитет единодушно избрал первого председателя Совета Народных Комиссаров СССР. Им стал В.И. Ленин, бывший до сих пор председателем Совнаркома РСФСР. Этот акт, скорее символический, чем деловой, означал признание роли Ленина, уже тяжело больного и практически недееспособного, в создании Советского государства и Союза Советских Социалистических Республик, безмерное уважение к вождю российского и международного пролетариата.
Был избран состав первого правительства Союза, занявшего теперь законное место в системе управления нового государства взамен СНК РСФСР, временно выполнявшего обязанности союзного правительства.
Вскоре после принятия Конституции были проведены мероприятия по созданию других высших органов власти Союза. 13 июля 1923 г. Президиум ЦИК постановил довести до сведения ЦИК союзных республик, что он в составе, избранном еще на первой сессии ЦИК, продолжает свою работу на основе Конституции. Было утверждено несколько постановлений ВЦИК и СНК РСФСР, изданных ими в качестве органов власти Союза ССР. Президиум ЦИК предложил Совнаркому Союза немедленно приступить к работе, согласно главе шестой Конституции Союза ССР. Наркомам Союза ССР было предложено сформировать коллегии и приступить к работе. Президиум ЦИК Союза ССР обязал СНК СССР образовать СТО и утвердить Положение о нем, назначить коллегии наркоматов, создать Госбанк Союза ССР, образовать при СНК комиссию законодательных предположений, комиссию по рассмотрению финансовых вопросов и Главный концессионный комитет*(247).
В принятом ЦИК тексте Конституции дается терминология в отношении наркоматов, которая будет потом действовать как официальная и научная вплоть до принятия следующего Основного закона - Конституции СССР 1936 года. Статья 50 говорит, что "народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик делятся на: а) общесоюзные народные комиссариаты, единые для всего Союза Советских Социалистических Республик; б) объединенные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик".
Конституция СССР, регламентируя, в принципе, общесоюзные проблемы, тем не менее не могла обойтись и без определения некоторых республиканских вопросов. Не вдаваясь в детали, она трактует об органах власти и управления союзных республик, без чего трудно было бы понять и общесоюзные проблемы.
Подобно системе органов власти и управления Союза, союзные республики возглавляются их съездами Советов и Центральными исполнительными комитетами (ст. 64). Закон определяет пространство действия названных органов - оно ограничено пределами территории каждой республики, что является одним из признаков суверенитета данного государства. Как и в Союзе, трактуется вопрос о взаимоотношениях съезда Советов и ЦИК республики. Центральные исполнительные комитеты республик действуют в промежутках между съездами. Сложился порядок, по которому ЦИКи избираются на последнем заседании съезда, слагая свои полномочия перед ним. Так обеспечивается преемственность и непрерывность в работе этих органов, исключающая в то же время дублирование, тем более что полномочия съездов и ЦИК, как и в Союзе, почти совпадают.