В письме от 6 декабря 1858 г. Катенин предложил конкретную программу экспансии Российской империи в Среднюю Азию. Пунктом первым этой программы был Коканд. Катенин настаивал на завоевании Джулека (Сыр-Дарьинская линия), создании здесь форта для подготовки к выходу на рубеж Туркестан — Чимкент — Аулие-Ата (с последующим движением к Ташкенту) и соединении пограничных линий; он призывал также усилить Аральскую флотилию и построить форт на р. Эмбе (Хивинское направление).
Предложения Катенина основывались на выводах работы специальной комиссии, созданной им в Оренбурге для разработки общей внешнеполитической программы генерал-губернаторства. В ее состав вошли военные и гражданские лица, непосредственно связанные со «среднеазиатскими делами»: начальник штаба войск округа генерал А. Л. Данзас, председатель Оренбургской пограничной комиссии В. В. Григорьев, начальник Аму-Дарьинской флотилии капитан первого ранга А. И. Бутаков, участники миссии Н. П. Игнатьева — Н. Г. Залесов и М. Н. Галкин, подполковники В. Д. Дандевиль, М. Г. Черняев и др.
Члены комиссии, основываясь на материалах, собранных ими при посещении различных районов Средней Азии, высказывали самые разнообразные мнения. Например, Черняев и Залесов .призывали к захвату низовьев Аму-Дарьи. Бутаков и поручик Старков настаивали на овладении Хивинским ханством. Остальные предлагали наступать в южном направлении,соединить Сыр-Дарьинскую и Сибирскую линии и обеспечить благоприятные условия для русской торговли в Средней Азии.
Обобщая высказанные мнения, чиновник для особых поручений при оренбургском генерал-губернаторе Арцимович подчеркивал, что политика России по отношению к Средней Азии должна сводиться к следующему:
1. Установить в этой области более прочную государственную границу.
2. Устранить влияние других европейских государств на среднеазиатские владения, вредное для наших интересов.
3. Распространить и обеспечить нашу торговлю в этих владениях».
Согласно мнению большинства участников комиссии, призывавших к быстрейшему соединению Оренбургской и Сибирской линий, было решено уделить основное внимание ташкентскому направлению. Первым этапом на пути к овладению Ташкентом должна была стать постройка укрепления Джулек. [2 с. 179]
Материалы работ комиссии Катенин повез в Петербург, где добивался предоставления ему широких полномочий и материальных средств для проведения в жизнь намеченной программы.
Для обсуждения всех вопросов, связанных с посольством Игнатьева и касавшихся Оренбургского края, в том числе программы Катенина, в начале января 1859 г. в Петербурге было созвано «совещательное заседание». На нем присутствовали высшие государственные деятели: А. М. Горчаков, Н. О. Сухозанет, Г. X. Гасфорд, А. А. Катенин, А. Ф. Княжевич, В. К. Ливен, Ег. П. Ковалевский, а также Н. П. Игнатьев.
Совещание нашло полезным создание торговой фактории на восточном берегу Каспийского моря, но отнеслось отрицательно к предложению о принятии в русское подданство туркмен. Для укрепления позиций Российской империи на Аральском море было решено усилить Аральскую флотилию новыми судами.
Были рассмотрены предложения Катенина о постройке трех укреплений: Джулек на Сыр-Дарье, Эмбенское на Эмбе и Яны-Курган на р. Яны-Дарья. Сославшись на проектируемое усиление Аральской флотилии, участники совещания решили, что эта мера больше, чем строительство всевозможных фортов, «подчинит нашему влиянию Хиву, Коканд и распространитнаши торговые сношения в Средней Азии». Исключение было сделано лишь для укрепления на Яны-Дарье, создание которого связывалось с намеченной совещанием специальной рекогносцировкой.
Вместе с тем совещание единодушно выступило против активной политики в Средней Азии, найдя преждевременным даже обсуждение «соображений Катенина о Коканде, Туркестане и Ташкенте». В мотивировке указывалось, что правительство «в настоящее время не имеет в виду завоевательных действий для этой части Азии...».
Катенин не согласился с принятыми решениями. В «особом мнении» он продолжал настаивать на строительстве всех трех укреплений и заявил о необходимости разработки четкой правительственной программы действий в Средней Азии.
К этому времени такая программа уже была подготовлена. Она, правда, еще не носила официального характера, но исходила от авторитетного в вопросах среднеазиатской политики Н. П. Игнатьева.
Предложения Игнатьева предусматривали всемерное развитие русского судоходства по Аму-Дарье; укрепление дружественных связей с «самым надежным и сильным владетелем Средней Азии» — бухарским эмиром, чтобы всеми средствами «предупредить вмешательство английской политики» в дела Средней Азии; использование внутренних раздоров в Хиве, а также вражды между Хивинским и Бухарским ханствами; принятие казахов и каракалпаков Хивинского ханства в русское подданство; занятие города Кунграда и учреждение там русской администрации; ликвидация власти Коканда над городами Туркестаном и Ташкентом. И, наконец, Игнатьев планировал максимальное развитие русской торговли со Средней Азией и Афганистаном, установление господства России на среднеазиатских рынках и «отстранение от этой торговли, по возможности совершенно, англичан».
Игнатьев считал необходимым не позже весны 1860 г. занять низовья Аму-Дарьи и организовать русское судоходство вплоть до Балха и Бадахшана; направить в Бухару торгового агента, чтобы впоследствии создать в этом ханстве постоянное консульство; сбавить пошлину с ввозимых из Средней Азии в Россию сельскохозяйственных продуктов.
Военные операции против Кокандского ханства Игнатьев предлагал отложить до «того времени, когда представится возможность продолжить Сыр-Дарьинскую линию без борьбыс соединенными силами Коканда и Бухары и особенной огласки нашего наступательного движения».
В 1861 г., когда Игнатьев занял пост директора Азиатского департамента в Министерстве иностранных дел, большая часть намеченных им мер стала проводиться в жизнь.
Между тем обсуждение проблем среднеазиатской политики продолжалось. 24 января 1859 г. произошло новое «совещательное заседание», где присутствовали все участники предшествовавшего совещания. Подтвердив свои решения относительно Оренбургского края, они рассмотрели предложение генерал-губернатора Западной Сибири Гасфорда о занятии верховьев р. Чу (т. е. района Пишпека) в качестве «опорного пункта для будущих границ».
Крайняя осторожность царского правительства в проведении среднеазиатской политики объяснялась в данном случае назревавшим в Европе серьезным конфликтом между Францией и ближайшим соседом России — Австро-Венгрией. «В начале 1859 г. уже было несомненным предстоявшее столкновение Пьемонта с Австрией, — характеризовал сложившуюся обстановку историк А. Л. Зиссерман. — Столкновение это могло грозить серьезными политическими осложнениями и вызвать общую европейскую войну с неизбежным участием России».
Этот конфликт через несколько месяцев (в апреле 1859 г.) действительно разросся в открытую войну Франции иСардинии против Австро-Венгрии. Царское правительство прилагало много усилий к дальнейшему сближению с Францией, наметившемуся чуть ли не на следующий день после окончания Крымской войны. Стремясь к развитию дружественных отношений с этой страной, царское правительство по соглашению с Наполеоном III обязалось выставить на русско-австрийскую границу четыре армейских корпуса. Поэтому пришлось временно отказаться от слишком широких планов в Средней Азии. «В Петербурге были очень озабочены опасением, что мы могли быть втянуты в войну. Отсюда возникли опять толки о необходимости усилить войска на западной границе», — писал в своих воспоминаниях Д. А. Милютин. Приближавшаяся к концу борьба против Шамиля на Кавказе также отвлекала силы царского правительства. Не случайно почти через год после январского обсуждения Гасфорд обнадеживал Катенина, что его предложения не были совершенно отвергнуты, а только «отложены по случаю смут на Западе».[19 c. 184]
Весной 1859 г. в Оренбургском крае и в Западной Сибири начали проводиться в жизнь постановления петербургских совещаний. Обер-квартирмейстеру Оренбургского корпуса Дандевилю было поручено изучить восточное побережье Каспийского моря и найти удобное место для якорной стоянки и постройки торговой фактории.
Вскоре после отъезда Бутакова, 1 августа 1859 г., население Кунграда, возмущенное произволом Мухаммеда Фана, утвердившегося в городе при поддержке туркменских феодалов, восстало. Мухаммед Фана был убит, и вскоре в Кунграде была восстановлена власть хивинского хана. Снова низовья Аму-Дарьи оказались под контролем Хивы, отношения с которой у России оставались чрезвычайно натянутыми.
Более удачно действовал Венюков. Его рекогносцировочный отряд в течение июня — июля 1859 г. прошел свыше 600 верст от укрепления Верного по кокандским владениям. Были проведены съемки местности, сняты планы укреплений Токмака и Пишпека и собраны обширные материалы о бассейне р. Чу.
Экспедиция Венюкова усилила влияние России среди южноказахских и киргизских племен. После окончания разведывательных экспедиций оренбургский и западносибирский генерал-губераторы опять поставили перед правительством вопрос о продвижении вперед. Гасфорд сообщал о намеченном им походе в верховья р. Чу и подготовке к захвату Пишпека. Катенин в письме к военному министру снова предлагал соединить Оренбургскую и Сибирскую линии южнее Ташкента, завоевать этот город и включить его в состав Российской империи, занять дельту Аму-Дарьи и юго-восточное побережье Каспийского моря, чтобы создать укрепление в Красноведеком заливе. Для обоснования последнего Катенин указывал на необходимость «положить конец замыслам англичан», создававших Российской, империи «затруднения на Востоке».
В 1860 г. в Бухару прибыло несколько представителей Англии, чтобы добиться от эмира Насруллы согласия на организацию английского судоходства по Аму-Дарье. Одновременно с этим через Каратегин и Дарваз проник в Коканд специальный разведчик англо-индийского правительства Абдул Маджид, которому поручалось установить контакт с правителем Коканда Маллябеком и передать ему подарки и письмо с предложением поддерживать связь с Британской Индией.