Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны, усилению военной и промышленной мощи государства была неграмотность широких масс населения.
Капитализм не мог успешно развиваться при почти поголовной неграмотности сельского населения. Государство нуждалось в сильной, дисциплинированной, хорошо обученной армии. Крымская война показала важность этого дела. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивали солдатское дело. Сколько-нибудь значительный подъем сельского хозяйства был немыслим без известного знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы скота, предупреждать его эпидемии и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний.
Распространение образования становилось очень важной потребностью капиталистического развития, тем более необходимой после отмены крепостного права, когда крестьянство приобрело права и получило возможность заводить торговые и промышленные предприятия, заключать всякого рода сделки, предъявлять иски и т. д. Между тем даже само правительство, как явствует из отчета министерства народного просвещения за 1866 год, признавало, что до введения земских учреждений в России почти не было сельских школ .
Если при крепостном праве бывали случаи, когда отдельные помещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отмены крепостного права и этих школ не стало. Лишь в немногих селениях государственных и удельных крестьян существовали сельские школы. Высочайшие повеления и указы царского правительства об улучшении дела начального народного образования оказывались безуспешными. Царская бюрократия не могла удовлетворить эту насущную потребность капиталистического развития страны.
Более всего упреков и нареканий вызывала организация управления земскими повинностями. Все земские повинности разделялись на денежные и натуральные. Денежные повинности в свою очередь, по уставу 1851 года, подразделялись на государственные, губернские и частные (сословные). Дела по земским повинностям составляли: 1) определение их размера (составление сметы); 2) раскладка денежных земских повинностей; 3) сбор и расходование денежных сумм; 4) отчетность по этим действиям.
На исполнение многочисленных местных (земских) нужд взимались так называемые земские сборы. Они все время росли. За 45 лет, с 1814 по 1860 год, они увеличились почти в 6 раз. Вся тяжесть сборов ложилась исключительно на одних крестьян.
Кроме тяжелых земских сборов на плечи крестьян ложились другие различные повинности, исполнявшиеся натурой: исправление дорог, поставка подвод, снабжение квартирами войск. Натуральные повинности были тяжелейшей формой крепостной зависимости эксплуатируемого населения России того времени. Управление натуральными повинностями находилось в руках местной полиции — земских исправников и становых приставов. Губернские учреждения не заботились о них, а полиция, занятая другими обязанностями, формально относилась к делу. При исполнении натуральных повинностей господствовал полный произвол местных властей. Никакой уравнительности в раскладке повинностей между уездами не существовало.
Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в. 40—60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что «болезни в них усиливались, а не излечивались». Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.
Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.
Крестьянская реформа устраняла главное препятствие стоявшее на пути капитализма, — крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с которым капитализм не: мог мириться и устранение которого было исторической необходимостью, — сословное, бюрократическое уездное и губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников и безвластных представителей дворянского сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью капиталистического развития.
Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепостного права. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо.
С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.
Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы и она же определила безотлагательную необходимость этой реформы.
Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых избирались: сельский староста, сборщик податей, волостное правление, волостной старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным образом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения находились в полной зависимости от местной администрации и полиции.
Создавая так называемые мировые учреждения, самодержавие стремилось обеспечить «спокойное» проведение в жизнь крестьянской реформы в интересах государства и помещиков. Мировые посредники должны были содействовать подписанию уставных грамот между помещиками и крестьянами. Это была их главная функция. Кроме того, в их обязанности входило утверждение в должности выборных лиц крестьянского управления. Мировые посредники могли отменять постановления крестьянских сходов; они рассматривали всевозможные жалобы крестьян как на должностных лиц, так и на помещиков.
В своей практической деятельности мировым посредникам первого призыва пришлось столкнуться со множеством вопросов, касавшихся местного хозяйственного управления. Некоторые из них содействовали устройству сельских школ, кредитных, ссудно-сберегательных товариществ, страхованию сельских строений от огня и т. д. Эти и многие другие вопросы широко обсуждались на съездах мировых посредников, подобно тому как они ставились потом в земских собраниях. Мировые посредники отражали интересы царского самодержавия и помещичьего класса в целом. Но они были призваны вводить в жизнь буржуазную по ее основному содержанию реформу. Поэтому в отдельных случаях им приходилось вступать в столкновение с наиболее рьяными крепостниками.
В обстановке массового революционного движения начала 60-х годов мировые посредники по самому роду своей деятельности и условиям ее должны были лавировать, а порою для видимости и принимать сторону крестьян. Это нужно было правительству в целях «умиротворения» сельского населения, отвлечения крестьян от революционных выступлений. Этот «социальный заказ» самодержавия и старались выполнять мировые посредники так называемого «первого призыва». Естественно, что некоторые из них навлекали на себя гнев крепостнически настроенного дворянства. Но и власти вскоре стали выражать недовольство мировыми посредниками. Известная независимость их от бюрократии вызывала раздражение многих губернаторов, враждебно относившихся к осуществлению реформ.