Под воздействием социально-политического кризиса рубежа 70 – 80-х гг. XIX в. в правительственных кругах в 1880 г. появился проект о созыве представительного собрания, к работе которого планировалось привлечь депутатов от земств и городов. Его автором был М. Т. Лорис-Меликов, назначенный незадолго до этого министром внутренних дел. «Конституция Лорис-Меликова» (такое название получил этот документ) была одобрена Александром II утром 1 марта 1881 г. На 4 марта было назначено заседание Совета министров для окончательного утверждения лорис-меликовского проекта. Но убийство Александра II народовольцами, случившееся по иронии истории в тот же день – 1 марта 1881 г., перечеркнуло эту весьма умеренную попытку создать высшее представительное учреждение в России.
Последний всплеск правительственного конституционализма приходится на время правления Александра III. В 1882 г. министр внутренних дел Н.П. Игнатьев, заручившись поддержкой славянофильской общественности, предложил создать сословный представительный орган наподобие Земского собора и наделить его законосовещательными полномочиями. Этот проект также не был реализован.
АЛЕКСАНДР III КАК ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДЕЯТЕЛЬ
Великий князь Александр Александрович был вторым сыном императора Александра II и потому с детства готовился не к управлению страной, а к военной карьере. Наследником престола он стал в 1865 г. после неожиданной смерти старшего брата великого князя Николая Александровича. Только с этого времени он стал получать фундаментальное образование, но наверстать упущенное, несмотря на прилежание и трудолюбие цесаревича, в полной мере так и не удалось.
Политические взгляды Александра III сформировались под воздействием К.П. Победоносцева, которому удалось привить будущему императору консервативно-монархическую систему ценностей, приверженность к принципам неограниченного монархизма, религиозности и русофильства. Не сочувствуя либерально-реформаторской политике отца, Александр III в бытность свою наследником престола открыто ей не оппонировал. Став императором и считая реформы предыдущего царствования политической ошибкой, он полагал, что ещё большей ошибкой будет возращение к дореформенным порядкам. Поэтому в основе его политики контр реформ лежало стремление не к ликвидации либеральных учреждений эпохи Александра II, а к установлению над ними бюрократического контроля со стороны государственных структур.
Особо следует подчеркнуть миролюбивый характер внешней политики императора Александра III. Он оказался едва ли ни единственным российским монархом, при котором Россия не принимала участия в военных конфликтах, и потому вошёл в историю страны как царь-миротворец.
Потрясённый убийством отца и испытывая давление со стороны реакционной части своего окружения, прежде всего обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, Александр III начал своё правление с отклонения проекта М.Т. Лорис-Меликова о создании высшего представительного учреждения и отправил либеральных министров, задававших тон в предыдущее царствование, в отставку, 29 апреля 1881 г. был обнародован манифест «О незыблемости самодержавия», положивший начало политике контрреформ.
В августе 1881 г. было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Согласно ему любая местность могла быть объявлена министром внутренних дел на положении усиленной или чрезвычайной охраны. Это давало право местным властям издавать обязательные постановления, закрывать торгово-промышленные и учебные заведения, запрещать собрания и деятельность органов печати, высылать «подозрительных» и «вредных» лиц в административном порядке. Положение вводилось сроком на три года, но периодически продлевалось и действовало до 1917 г., что позволило современнику назвать его «фактической российской конституцией» (В.И. Ленин).
В 1882 г. была ужесточена цензура. Право закрывать печатные издания получило не только Министерство внутренних дел, но и обер-прокурор Синода. В 1884 г. ликвидируется университетская автономия, одновременно ужесточается полицейский контроль над студентами. В 1887 г. в соответствии с циркуляром о «кухаркиных детях» введены ограничения на приём в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и т.д. Был принят ряд мер, направленных на пересмотр судебных уставов: ограничена несменяемость судей (1885 г.) и гласность судопроизводства (1887 г.), некоторые категории дел, прежде всего политические, были изъяты из юрисдикции суда присяжных. На рубеже 80 –90-х гг. XIX в. контрреформы затронули также систему местного самоуправления: в 1889 г. появляются земские начальники, подмявшие под себя крестьянское общинное самоуправление, в 1890 г. проведена земская, а в 1892 г. – городская контрреформы. Итогом правительственных мер стало ограничение самостоятельности земств и органов городского самоуправления.
Стабилизация государственногои общественного строя, достигнутая на путях политики контрреформ, могла носить только частичный характер. Что полностью подтвердилось бурными политическими событиями начала XX в.
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АППАРАТЕ В ЭПОХУ РЕФОРМ И КОНТРРЕФОРМ
Во второй половине XIX в. продолжали функционировать Государственный совет, Комитет министров, Сенат, Синод, Собственная Е.И.В. канцелярия, некоторые высшие комитеты.
Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и прежнее организационное устройство. Особенно велика была его роль в подготовке и проведении реформ 60 – 70-х гг. XIX в. отчасти это объяснялось тем, что его председателем в 1865 –1881 гг. являлся брат Александра II великий князь Константин Николаевич, возглавлявший чиновничью группировку либеральных бюрократов.
Другим высшим законосовещательным и административным учреждением являлся Комитет министров. Он был более узким по составу органом. В его ведении находились дела по всем вопросам министерского управления, об учреждении акционерных обществ, по надзору за деятельностью государственного аппарата. В 60 – 80-х гг. XIX в. к Комитету министров был присоединён ряд высших комитетов: Сибирский, Еврейский, Западный, Комитет железных дорог, Комитет по делам Царства Польского и др. На пост председателя Комитета министров назначались опытные чиновники, занимавшие ранее министерские и иные высокие должности: А.Ф. Орлов (1856-1861 гг.), Д.Н. Блудов (1862-1864 гг.), П.П. Гагарин (1864-1872 гг.), П.Н. Игнатьев (1872-1879 гг.), П.А. Валуев (1879-1881 гг.), М.Х. Рейтерн (1881-1886 гг.), Н.Х. Бунге (1887-1895 гг.), И.Н. Дурново (1895-1903 гг.), С.Ю. Витте (1903-1906 гг.).
В период подготовки реформ возник новый высший государственный орган – Совет министров. Неофициально он заседал с 1857 г., официально же с ноября 1861 г. Совет министров состоял из министров, главнокомандующих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к императору лиц. Его председателем был сам император. Совет министров определял важнейшие направления внутренней политики: рассматривал проекты реформ и иных преобразований, годовые отчёты министров и т.д. Расцвет деятельности Совета министров приходился на 1857 – 1862 гг., в 1870-х гг. он собирается крайне не регулярно, а с 1882 г. его деятельность была прекращена.
Высшим органом суда и надзора по-прежнему оставался Сенат. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты Сената – Уголовный и Гражданский, рассматривавшие жалобы и протесты по поводу нарушений форм судопроизводства.
Радикальным преобразованиям подвергались и Собственная Е.И.В. канцелярия. 6 августа 1880 г. упраздняется Третье отделение. Второе (кодификационное) отделение было передано в ведение Государственного совета, а Четвёртое преобразовано в самостоятельный высший орган – Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии.
Особое место в системе высших органов государства занимал чрезвычайный орган – верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия. Она была образована в феврале 1880 г. после взрыва в Зимнем дворце, организованного С.Н. Халтуриным. Главным начальником комиссии был назначен генерал М.Т. Лорис-Меликов, наделённый фактически диктаторскими полномочиями. Главными задачами Верховной распорядительной комиссии являлись: объединение всех административных и судебных органов, созданных для борьбы с революционными выступлениями, экстренный разбор всех политических дел, упорядочение системы административной ссылки. Единственным высшим государственным органом, который совершенно не был затронут реформами, оставался Синод – орган управления делами Русской православной церкви.
В отличии от высшего аппарата управления система министерств в пореформенную эпоху подверглась гораздо меньшим изменениям. Продолжали действовать все прежние министерства. В 1865 г. создаётся Министерство путей сообщения, в ведении которого находились строительство и эксплуатация казённых железных дорог, а также контроль за частными железными дорогами. В 1865 г. в составе Министерства внутренних дел создаётся Главное управление по делам печати, на которое было возложено общее руководство цензурой и надзор за типографиями, книжной торговлей и библиотеками. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ.