1.Без согласия всего Сената ничто делать подоба-ет, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто заболезнию или некоторой крайней нужды не в присутсвии был, того дляделам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудс-твующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлуч-ки раумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить; 4. И на-добно, чтоб всякие дела не в обособливых домах или в беседах, но вСенате вершить и в протокол введеным быть надлежит; 5. И не надлежитже сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которо-му бы тамо по званию своему быть не подобало".(1) В истории государственной реформы особое место занимает указ от12 января 1722 года.Он свидетельствует об умении Петра оценивать из-меняющуюся обстановку,вносить коррективы в планы преобразований.Понявошибочность ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должнысами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената ипризнал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий.Кроме того,указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новыепринципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пунктуказа гласит: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-про-курору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будутрепортовать генерала-пркурора.Также надлежит быть при Сенате рекет-мейстеру,эксекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дво-рян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят". (2) Этим указом создавался важнейший орган самодержавного государс-тва XVIII века - прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назна-чая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затемВ.Н. Зотова в должности генерал-ревизора,и в конце концов в 1722 годупо образу французкого государственного аппарата в России появился ге-нерал-прокурор.
На этой основе был образован целый институт,возглавляемый гене-рал-прокурором - институт публичного,явного надзора.Помимо должностигенерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников ПетраП.И.Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Законодательные акты Петра I. Подготовил Н.А.Воскресенский. М.;Л.,1945 г., с.2992.Там же с.245 - 14 -Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокуро-ра, а самое главное - вводилась должность прокурора во всех централь-ных учреждениях.
Коллежские и судебные прокуроры были независимы отсвоих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору,апоследний согласно "Должности": "1.Должен смотрить над всеми прокуро-ры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали;2.А ежели кто вчем преступит, то оных судить в Сенате;3.И должен все прокурорскиедонешения предлагать Сенату и инстиговать чтоб по них исполнено бы-ло".(1) Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокурату-ры, так как царя воодушевлял пример генрал-прокурора П.И.Ягужинского,не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками. Чтобы обезопасить свою систему от должностных преступлений,Петрсчитал необходимым продублировать институт явного государственногонадзора институтом тайного надзора.Речь идет о фискалах - чиновниках,название должности которых стало печально знаменито в России.Впервыео фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: "Учи-нить фискалоф во фсех делах, а как быть им,пришлетца известие". "Известие" было тприслано через три дня."Выбрать обер-фискала,человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть)".(2)В его обязан-ности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации. Важнейшим принципом деятельности фискалитета-института,широкораспространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказан-ность.Фискал не нес ответственности за ложные доносы,ибо, как утверж-дал указ 1714 года, "невозможно о всем акуратно ведать".Документы до-носят до нас кпайне негативное отношение современников к фискалам.Содной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственнойслужбе тайных надзирателей и доносчиков,защищенных законом от наказа-ния за ложный донос,сделал их презираемыми, а их работу - грязной,не-чистоплотной,связанной с наушничеством,нарушением моральных норм.Сдругой стороны,для чиновников, причастных к обогащению за счет казны,деятельность фискалов представляла реальную опастность.Петр всяческиподдерживал фискалитет, пологая, что,когда речь идет об интересах го-─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский.М.;Л.,1945 г., с.3092.Там же с.241 - 15 -сударства, необходимо поступиться моралью. Сенатская реформа способствовала развитию института фискальствауже на новом уровне.В 1723 году был назначен генерал-фискал,а в 1725году опубликована разработанная Петром "Должность" генерал-фискала иего помощника - обер-фискала.Уже ее преамбула говорит о тех задачах,которыми предстояло заниматься главным фискалам: "О должности генерал-фискала и его помощника государственногообер-фискала. Оные имеют быть в резиденции е.в., прочие ж провинциал-фискалы ифискалы в коллегияхи в провинциях и в городах,каждой во учрежденииомсвоем месте под их дирекцию". Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалыдоносили о делах прокурорам и генерал-фискалу,подчиненному гене-рал-прокурору.Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепиконтроля,который создавался Петром как в связи с реформой Сената, таки в связи с реформой судопроизводства. 2
V.РЕФОРМА НИЗШЕГО ЗВЕНА УПРАВЛЕНИЯ.
Создание нового полноценного государственного аппарата,построен-ного на принципах камерализма: субординации,дифференциации,регламен-тирования - было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшегозвена управления - местного аппарата.Естественно, что областная ре-форма проводилась параллельно с реформой центральных и высших ве-домств и основывалась на тех же принципах.Более того,при создании но-вого областного устройства также был использован шведскийадминистративный опыт, отраженный в специальном проекте Г.Фика -агента Петра I, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую ад-министративную систему. Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управ-ления,обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными из-менениями, учитывающими специфику России. Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика:"Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителяуезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мересвои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам". Тогд же- 9 мая 1718 года - было уточнено, как складывать шведскую и русскуюорганизацию:"сколко ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и подними сколко каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию,
- 16 -то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русскимобычаи, что может быть по-старому и что переменить".(1) В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведскойобластной системы,трехчленной по своему устройству: приход (кирх-шпиль) - дстрикт (херад) - земля (ланд), - во главе которой стоялупомянутый Петром чиновник - ландхевдинг. Петру и его сподвижникамбыло о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем рос-сийская, точнее, чем та, которую они хотели создать. Низшим и важным звеном шведского управления был приход ( кирх-шпиль). Его деятельность была основана на активном участи в управле-нии народа, крестьян, выборные от которых входили в административныеи судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор -высшая нравственная власть в приходе.Ознакомившись с системой кирх-шпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии на-рода и духовенства в упралении в системе российского самодержавияпетровских времен не могло идти и речи.Рассуждая о неприемлемости дляРоссии системы низших выборных чинов, Сенат постановил: "Кирхшпиль-фохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, чтовсякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от цергвей;к тому же и в уезде 1ис крестьянства умных людей нет 0".(2)И это говори-лось о народе с давней земской, общинной традицией, негогда спасшейстрану и престол от гибели! впрочем стоит ли этому удивляться - авто-ритарная власть и бюрократическое презрение к "глупому" народу всегдаидут рука об руку. Два других элемента шведской системы были сохранены.Провинция(ланд) стала основной единицей областного управления.Существовавшие кэтому времени 11 губерний были поделены на 45,а затем на 50 провин-ций.Губерни не были отменены,хотя власть губернатора расспространя-лась только на провинции губернского города.Примечательно, что в бу-дующем - при Екатерине II - петровские провинции стали губерниями. Провинции делелись на дистрикты, в которых сидели земские комис-сары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявши-еся непосредственно Сенату, за исключеним военных и аппеляционных─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский.М.;Л.,1945 г. с.602. Там же с.62 - 17 -дел, по которым они подчинялись губернаторам.Инструкция провинциаль-ному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правите-лем в своей провинции.Под его руководством находились конторы камери-ров (надзерателей земских соборов), а также рентрея (место,гдесосредотачивались денежные средства). Кроме того,воевода руководилканцеляриями рекрутского сбора,розыскных,провиантских дел,таможней идругими учреждениями. С проведением второй областной реформы сеть местных учрежденийстала заметно гуще, чем раньше, а редкие уезды допетровской Россиивыглядели анахронизмом по сравнению с мощной разветвленной структуройгуберни,провинции,дистриктов. В основу областного устройства,возникшего к концу петровскогоцарствования, также были положены принципы камерализма.Все местныеучреждения были тесно связаны с соответствующими центральными органа-ми - коллегиями. Сверху донизу было установлено единообразие,достига-емое единством внутреннего устройства,четкостью соподчинения,идентич-ностью компетенции органов и должностей одного административногоуровня на территории всей страны.