Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: 1) землевладельцев всех сословий; 2) горожан – собственников недвижимого имущества в городе; 3) сельских обществ. Выборы производились раздельно: от первых двух курий избирались на съезды их представители. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. В выборах не могли принимать участие, лица моложе 25 лет; судившиеся и не оправданные судом; отрешенные от должности; состоящие под судом и следствием; признанные несостоятельными или исключенные из духовного ведомства.
Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.
По М.И. Свешникову (“Основы и пределы самоуправления”), видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда – из 12 гласных (Свешников, 1892, приложение).
Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. И все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к [c.58] ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений оставались: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и некоторые другие.
Главным источником доходов земства являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. И за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.
Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью. Каждое постановление могло было быть опротестовано губернатором, а в последней инстанции его судьбу решал Сенат. Наконец, оставив местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений закон 1864 г. еще более обессилил местное самоуправление.
Если в начале 60-х гг. XIX в. правительство относилось довольно благосклонно к деятельности земских собраний, то в начале 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права “облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны”.
13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора и с предварительной цензурой. Кроме того, высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.
Городовым Положением 1870 г. Александра II избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, не зависимо от сословия, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли). Все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда: 1 – те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей [c.59] суммы сборов со всех избирателей; 2 – следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; 3 – все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.
Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей – крупных домовладельцев или торговцев, а третий – тысячи, то есть основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в численном представительстве первого и третьего разряда достигала 65 раз(!) (Пажитнов, 1913,т.1, с.31-32).
Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, а исполнительным органом, стала управа. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).
Важным “сдвигом” реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Большинство дел, включая и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия, в состав такого присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу: “У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, так как все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном” (Головачев, 1872).
Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципов бюрократического самодержавия.
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в [c.60] губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г.). Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8% (Веселовский, 1918, с.14).
Но, увеличив количество гласных дворян, Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. Были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы.
Из положительных аспектов Положения 1890 г., необходимо отметить:
а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.