На этой почве развилось много столкновений между земствами и правительством, и здесь уже, конечно, достаточно ярко выразилось в дальнейшем и то реакционное настроение правительства, которое вообще так резко тогда проявлялось, так что, например, в Петербургской губернии, где земство особенно упрямо и резко протестовало против закона 21 ноября .1866 г., и попробовало даже уклониться от его исполнения, была принята по отношению к земству максимальная кара: там на некоторое время земство было закрыто и все его дело передано в руки дореформенных учреждении. Это стеснение земских прав и
отнятие у земства важного источника земских средств весьма разочаровало многих и в значительной степени повлияло на упадок земской деятельности.
В это время, в сущности, главнейшие задачи земств сводились, как вы уже видели из только что мною перечисленного, прежде всего к народному образованию, потребность в котором сознавалась тогда так остро, затем к улучшению попечения о народном здравии, которое в дореформенное время выражалось только в городских учреждениях <и то главным образом в больницах), тогда как в сельских местностях отсутствовала всякая медицинская помощь, а меры предупредительные и защитные выражались в одном оспопрививании. Затем шли вопросы общественного призрения — вопрос о призрении нищих в некоторых земствах становился тогда особенно остро благодаря в значительной степени тому, что как раз после крестьянской реформы было выкинуто на улицу много беспомощных людей в лице бывших дворовых, освобожденных от крепостного права, но в то же время лишенных и всякого имущественного обеспечения. Поэтому перед многими земствами этот вопрос встал чрезвычайно серьезно в первые же годы их деятельности"
Но особенно серьезно и неотложно встал перед земствами финансовый вопрос, вопрос о том, как при, необходимости увеличить свои доходы, в то же время не подорвать сил тех плательщиков, которые эти доходы уплачивают. Земства очень хорошо сознавали. что главная масса податной тяжести — в действительности почти вся — лежала на податных классах. Мы видели, какова была раскладка сборов в момент введения земских учреждений. Князь Васильчиков попытался дать приблизительный расчет тех тягостей, которые население несло до реформирования земских повинностей. Для этого он перевел на деньги существовавшие натуральные повинности — по весьма, вероятно, преуменьшенной оценке,— и у него вышло, что накануне введения земских установлении на удовлетворение земских повинностей, земских нужд страна тратила всего 35 млн. 598 тыс. руб. Как же распределялось взимание этих средств с населения? Оказалось, что из этой суммы на 109 млн. дес. крестьянской земли лежало 35 млн. руб., на 70 млн. дес. помещичьей земли лежало всего лишь 500 тыс. руб., а на 113 млн. дес. казенной земли лежало только 36 тыс. руб. Таким образом, казенная земля в это время уплачивала земских сборов в тысячу раз меньше, а помещичья — в 70 раз меньше на десятину, чем крестьянская земля. Вот до какой степени достигала неравномерность в этом распределении налоговой тяжести между категориями плательщиков. Ясное дело, что перед земствами сразу встал вопрос, как урегулировать эти платежи, которые им приходилось налагать на население, таким образом, чтобы освободить от них наиболее бедное крестьянское население освободить его от той несообразно неравномерной тяжести, которая на него налагалась, и в то же время освободить крестьян и мещан и от тех натуральных повинностей, которые, по закону, отбывали только податные классы и которые закон не дозволял налагать на сословия привилегированные. Очевидно, что последнее место можно было исправить по воле земства, только переведя эти натуральные повинности в денежные, т. е. установив вместо отбытия их натурой соответственные денежные сборы. Вот этим делом земствам и пришлось заняться в первую голову после их открытия.
Но чтобы представить себе вполне ясно то положение, в котором находились земства в финансовом отношении, надо еще вспомнить те правила, которым они подчинялись в отношении составления своего бюджета и в отношении именно бюджета расходного. Все расходы земств разделялись— и до сих пор разделяются — на обязательные и необязательные. Обязательные расходы — это прежде всего удовлетворение тех, так называемых земских, повинностей, которые перешли к земствам от дореформенного времени. Затем еще к этим повинностям присоединились после реформы расходы на содержание крестьянских учреждений (мировых съездов и присутствии по крестьянским делам) и расходы на содержание мировой юстиции. Эти два расхода были настолько значительны, что составляли почти половину всех тогдашних обязательных расходов. Что же касается того, какое место все эти обязательные расходы занимали в общей сумме расходных бюджетов земств, то это видно из цифр, которые я вам сейчас сообщу. Из сметы 1868 г., когда земства были открыты в 30 губерниях, на обязательные расходы приходилось 63,6%. Затем, по мере того как бюджеты земств росли, конечно, процентное отношение обязательных расходов "о всему расходному бюджету становилось несколько более благонравным, т. е. обязательные расходы, оставаясь абсолютно такими же, поглощали несколько меньшую часть всего бюджета. Так. в 1871 г. обязательные расходы составили уже 57%. в 1872 г.—55%. в 1873 г.—51%, в 1877—44,8%, в 1878 г. обязательные расходы увеличились вследствие войны, потому что приходилось содержать турецких пленных, содержать своих раненых и т. д..— они поднялись до 46.5%, а в 1880 г. опять упали до 43%.
Все-таки вы видите, что и через 15 лет после введения земских учреждений эти обязательные расходы составляют почти половину всех земских расходов. К этому надо прибавить, что земские учреждения должны были с самого начала тратить весьма значительные средства на содержание своих административных органов — на содержание управ. Тут было жалованье членам управ и их председателям — надо сказать, вначале очень умеренное: председателям — иногда 600 руб. в год, членам уездных управ во многих местах —500—600 руб. в год,— но ввиду незначительности первых земских бюджетов и этот расход при всей умеренности окладов все-таки составлял вместе с канцелярскими расходами около 19 % всей сметы; так что если вы для 1868 г. к тем 63,6 %, которые тратились на обязательные расходы, присоедините эти 19,2 %, то вы увидите, что 82,8 % земских бюджетов расходовалось на такие вещи, которые, собственно, отнюдь не являлись удовлетворением самых главных культурных нужд населения,— тут нет расходов на народное здравие, народное образование, агрономию и вообще улучшение условий сельского хозяйства, промышленности и торговли. На все эти, как и на остальные культурные нужды, земства, таким образом, имели возможность тратить только 17% своего бюджета. Поэтому на медицину им приходилось тратить в 1868 г. 8%. на народное образование — 5 %. Понятно отсюда, что земствам приходилось в сфере народного образования, например, изобретать такие системы. как поощрительную, на которую потом очень нападали и которая, действительно, оказалась очень неудачной,— она заключалась, как вы видели, в том, что земства ассигновали средства на открытие школ не я полной мере, а только в добавление к уже ассигнуемым. хотя бы и небольшим, суммам, со стороны сельских обществ или волостей. Но при тогдашнем положении крестьянства, весьма плохом в финансовом и вообще экономическом отношении, при тогдашней его некультурности трудно было ожидать, чтобы крестьяне в какой-нибудь доле могли делать эти ассигнования, так что земствам скоро пришлось прийти к убеждению, что крестьяне. может быть, и будут заводить свои школы грамотности с пономарями и унтерами вместо учителей, но что настоящие школы земствам придется взять на себя целиком. Но одно дело сознавать это, а другое дело иметь средства на выполнение этой задачи...
Точно то же по отношению к медицине. Земства, каковы видели, получили от дореформенного времени целый ряд больниц, губернских в особенности, и немного уездных. Никакой земской медицины не было, не было не только никаких приемных покоев и сельских больниц, но даже и амбулаторных помещений; не было возможности принимать больных даже при помощи разъездов. А в добавление к полученным капиталам и. следовательно, на развитие всей этой необходимой помощи земствам приходилось тратить только свои ничтожные крохи. Отсюда понятно, что земства именно в эти первые годы их деятельности и в медицинском деле доходили до того. что пробовали брать дополнительные доходы в виде платы за рецепты и за отпускаемые лекарства. Но, конечно, и это все было очень скоро оставлено, и все эти приемы, конечно, неумелые, отнюдь не свидетельствуют о том, чтобы земства в той или иной степени не осознавали тогда необходимости более решительно приходить на помощь народу; если они не могли развить так скоро этой деятельности, то именно прежде всего благодаря своей нищете. Поэтому мне, во всяком случае, представляются неправильными те нарекания, которые в настоящее время делаются по адресу первых шагов тогдашних земств в литературе, в особенности в сочинении Б. Б. Веселовского, самом большом и полном по истории земства, автор которого утверждает, что на первых порах деятельности земства в ней будто бы особенно ярко сказывались классовые интересы, отражавшие крепостнически-барские взгляды, которые тогдашние деятели земства развивали и в крестьянском вопросе. Этот упрек мне кажется в данном случае несправедливым, потому что самыми влиятельными деятелями в большей части первых земских учреждений явились люди более или менее идейные, которые руководились не своими классовыми интересами, а теми стремлениями принести известную пользу народу,