В ответе, подготовленном Уставной палатой, был дан анализ позиции Президиума Верховного Суда. В обоснование своих выводов Верховный Суд проводит логическое толкование статей 5 и 8 Федерального закона, а также рассматривает проблему компетенции субъекта Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по установлению общих принципов организации местного самоуправления. При такой трактовке законодательства о местном самоуправлении возникает конфликт между федеральным законодательством о референдуме и о местном самоуправлении. Доводов, почему приоритет имеет законодательство о местном самоуправлении над законодательством о референдумах, Верховный Суд не приводит.
Одновременно с запросом губернатора в Уставную палату было внесено представление прокуратуры Иркутской области об устранении нарушений законодательства о местном самоуправлении, в котором, со ссылкой на ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и судебную практику утверждалось, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. На основании этого прокуратура просила пересмотреть заключение Уставной палаты и решить вопрос об отзыве заключения.
В ответе Уставная палата сослалась на Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ, в котором указано, что решения судов общей юрисдикции не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции РФ и федеральным законам. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ исключает обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы. Поэтому ссылка на постановление Президиума Верховного Суда РФ по конкретному делу не может быть использована как достаточный правовой аргумент. Учитывая, что подавляющее большинство органов местного самоуправления Иркутской области формируются и осуществляют свою деятельность на основании уставов местного самоуправления, которые не зарегистрированы в установленном областным законодательством порядке, и их не признают вступившими в законную силу, создается ситуация, когда вся деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признана в судебном порядке недействительной. Поскольку Уставная палата является экспертно - консультативным органом, заключения которого носят рекомендательный характер, они не могут служить предметом прокурорского надзора.
Заключение было направлено для рассмотрения в Законодательное собрание области, в компетенцию которого входит решение вопроса о внесении изменений и дополнений в областное законодательство исходя из рекомендаций Уставной палаты.
Это проблема характерна для значительного числа регионов. Так, в Иркутской области из существующих 37 муниципальных образований к моменту рассмотрения дела только два имели зарегистрированный устав (г. Иркутск, устав которого был зарегистрирован законом области до вступления в силу областного законодательства о регистрации, и Ангарское муниципальное образование, включающее г. Ангарск и прилегающую к нему территорию).
В Приморском крае из 42 муниципальных образований зарегистрированы уставы только пяти. Отсутствие уставов у муниципальных образований - серьезная проблема, поскольку, не имея официально закрепленного статуса и собственного устава, большинство муниципальных образований не признается юридическим лицом. Отсутствие официального статуса порождает и другие проблемы, вплоть до невозможности муниципального образования открыть счет в банке. Это наносит ущерб представительным органам, поскольку, в то время как главы муниципальных образований пользуются старыми счетами администраций районов и городов, представительные органы вынуждены их только открывать. Остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают <*>. Отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов не только снижает динамику развития местного самоуправления, но и способно, в силу того, что численность городских и районных дум определяется уставами муниципальных образований, поставить под сомнение легитимность избираемых представительных органов местного самоуправления и их решений.
В уставах некоторых субъектов РФ регистрация уставов муниципальных образований относится к компетенции представительного (законодательного) органа власти. Такая регистрация осуществляется путем принятия нормативного правового акта субъекта Федерации. В то же время в большинстве регионов регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют органы исполнительной власти. Рассмотренное дело, на наш взгляд, представляет интерес не только с точки зрения его содержания, но и показательно с позиций разумного распределения компетенции между представительным и исполнительным органом. Наиболее целесообразно отнести вопрос о регистрации уставов муниципальных образований к компетенции представительного органа. Акт о регистрации того или иного устава в этом случае будет иметь форму закона, что позволит осуществлять государственную защиту устава всеми имеющимися в распоряжении государственной власти способами. Такая конструкция позволяет решить вопрос не только о природе государственной регистрации уставов, но и о юридическом значении регистрации: устав вступает в силу после его опубликования; он подлежит государственной регистрации с целью придания его положениям общеобязательной силы. Кроме того, принятый в этом случае Законодательным собранием нормативно - правовой акт может явиться предметом прокурорского надзора в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Впрочем, данное предложение имеет и своих оппонентов. Так, рассматривая порядок регистрации муниципальных уставов представительными органами государственной власти и приводя в качестве примеров законодательство о государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской и Курской областей, авторы статьи, посвященной уставам муниципальных образований, полагают, что порядок, при котором государственная регистрация муниципального устава осуществляется законодательным органом государственной власти, не соответствует конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, и видят в нем политическую подоплеку, не приводя, однако, своих аргументов
Литература
1.Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994
2.Ванеев О.Н., Княгинин К.Н. Устав муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. N 3 (19). С. 38 3.ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 31.12.1996 N 1-ФКЗ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 19.01.1998 N 65 "О ФЕДЕРАЛЬНОМ РЕЕСТРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 125, 126 И 127 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума Верховного Суда РФ от 29.10.1997 Законность, N 1, 2000
Приложение:
Выдержки из Конституции Российской Федерации
Статья 3 пк.2
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Статья 12
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Статья 15 пк.2
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Статья 130
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Статья 131
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Статья 132
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Статья 133
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.