С практической точки зрения представляет интерес одно из дел, рассмотренных Уставной палатой Иркутской области. В соответствии с Уставом области, Уставная палата - экспертно - консультативный орган, к компетенции которого относится принятие заключений о соответствии Уставу области областных законов, иных правовых актов, нормативных актов органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключенных от имени области, толкование Устава области, дача заключений по спорам о компетенции между органами государственной власти области, между ними и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления между собой. Заключения Уставной палаты носят рекомендательный характер. (Правовой статус палаты имел переходный характер, и с принятием Федерального закона "О судебной системе Российской Федерации" началась ее постепенная трансформация в Уставный суд области.)
В Уставную палату обратился глава администрации одного из районов Иркутской области с запросом о проверке соответствия Уставу области отдельных положений Закона области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области" и "О местном самоуправлении в Иркутской области", согласно которым устав муниципального образования публикуется с реквизитами его государственной регистрации и вступает в силу с момента его опубликования. Названные Законы, принятые в 1997 г., относят регистрацию этих уставов к ведению управления юстиции области. Устав района был принят представительным органом местного самоуправления в 1995 г., после его опубликования без реквизитов о его регистрации в 1998 г. заявитель считает устав вступившим в силу.
При подготовке дела к рассмотрению было получено заключение государственного Института регионального законодательства Иркутской области. На вопрос об определении характера факта регистрации уставов муниципальных образований - разрешительном, уведомительном или ином - с точки зрения принципов гарантированности местного самоуправления, самостоятельности местного сообщества в решении вопросов местного значения, признания за местным сообществом собственных полномочий, был получен ответ, что с позиции этих принципов решить вопрос о юридическом значении государственной регистрации уставов муниципальных образований вряд ли возможно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяет прямо юридическое значение государственной регистрации уставов муниципальных образований. Исходя из этого Министерство юстиции РФ в заключении по результатам юридической экспертизы областного Закона "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области", Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям (ныне - Министерство по делам федерации и национальностей) в ответе на запрос областной администрации сделали вывод о том, что Федеральный закон не связывает вступление в силу уставов муниципальных образований с фактом их государственной регистрации.
Уставная палата при рассмотрении дела исходила из того, что устав муниципального образования - результат муниципального нормотворческого процесса, состоящего из последовательных стадий, включающих, помимо прочего, принятие, обнародование и вступление нормативного правового акта в силу, и не может включать в себя регистрацию, являющуюся актом правоприменения и исходящую, к тому же, от органа исполнительной власти, на который, в соответствии с областным законодательством, возложена регистрация.
По своей правовой природе регистрация устава муниципального образования имеет сходные элементы с правовым институтом включения муниципального образования в Федеральнв государственной регистрации или во внесении в Федеральный реестр. Государственная регистрация означает официальное признание со стороны государства соответствия устава муниципального образования федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.
В федеральном и областном законодательстве закреплена возможность принятия уставов муниципальных образований на местных референдумах. Решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении органами государственной власти, государственными должностными лицами или органом местного самоуправления (п. 5 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"). Следовательно, устав, принятый в результате проведения местного референдума, не нуждается в утверждении государственным органом и вступает в силу с момента его официального опубликования безотносительно к процедуре его государственной регистрации.
В Приморском крае первоначально уставы муниципальных образований принимались на местном референдуме. Вслед за принятием на референдуме большинство из них передавались на экспертизу во Владивостокский центр правовой информации и правового всеобуча. Затем они отправлялись на регистрацию в управление юстиции администрации Приморского края. Несмотря на экспертизу, в силу отсутствия соответствующих законов и противоречивости краевого и федерального законодательства в области местного самоуправления, практически во всех уставах муниципальных образований специалистами управления юстиции администрации Приморского края были выявлены ошибки и противоречия, послужившие основанием для отказа в регистрации уставов. Поскольку краевое законодательство связывает факт регистрации уставов со вступлением их в силу, почему-то ни у кого не возникало вопроса о законности дополнительного утверждения решения, принятого на референдуме.
Названным Законом к ведению субъекта Федерации отнесено определение порядка государственной регистрации (п. 3 ст. 8). Закон же Иркутской области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" регулирует не только правоотношения, связанные с установлением порядка регистрации уставов муниципальных образований, но и правоотношения, связанные с их вступлением в силу. Тем самым областной законодатель расширил свои полномочия по осуществлению правового регулирования по сравнению с тем объемом прав, который предоставлен ему федеральным законодателем.
До принятия субъектами Федерации законов, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в том числе определяющих порядок регистрации уставов), вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Федерации, могут регулироваться уставами муниципальных образований. Следовательно, до момента вступления в силу областного законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований порядок регистрации конкретного устава мог быть определен в самом уставе.
Таким образом, действующее федеральное и региональное законодательство выделяет уставы, принятые на референдуме и не нуждающиеся в дополнительном утверждении; уставы, принятые до вступления в силу регионального законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований, вступление в силу которых не связывается с фактом их государственной регистрации; уставы, принятые после вступления в силу названного законодательства, устанавливающего обязательность регистрации для факта их вступления в силу. Статус всех этих уставов не может быть различен
На основании изложенного был сделан вывод, что установление регистрации уставов муниципальных образований как обстоятельства, необходимого для вступления устава в силу, противоречит уставным принципам самостоятельности и под собственную ответственность решения населением вопросов местного значения, гарантированности местного самоуправления, признания за местным сообществом собственных полномочий. Выходя за пределы прав, предоставленных федеральным законом по определению порядка регистрации уставов муниципальных образований, областной законодатель нарушает уставную гарантию местного самоуправления, в соответствии с которой полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти.
Такое решение, в силу противоречивости правоприменительной практики, породило ряд обращений в Уставную палату. Первым из них было обращение губернатора Иркутской области. Его запрос основывался на Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г. по протесту Генерального прокурора РФ о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области" и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области" в части установления требования о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. В отличие от мнения Генеральной прокуратуры требование государственной регистрации уставов муниципальных образований Верховным Судом признано необходимым условием деятельности местного самоуправления, а акт государственной регистрации устава - необходимой стадией единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу <*>. Основываясь на том, что вступившие в законную силу решения, определения и постановления судов обязательны для всех юридических лиц и граждан, а также имеют преюдициальное значение при рассмотрении иными судами аналогичных дел, губернатор просил разъяснить заключение Уставной палаты с учетом положений Постановления Президиума Верховного Суда от 29 октября 1997 г