Е. Ю. Апкаримова
Реформа императора Александра II в области местного самоуправления, ставшая еще одним шагом на пути демократизации России, являлась органической частью целого комплекса преобразований. Городской реформе предшествовали не менее радикальные изменения в земском самоуправлении.
Эта реформа была вызвана потребностями развития российских городов и во многом отвечала запросам времени. Незамедлительное проведение реформы предусматривалось прежде всего в губернских и областных центрах, в остальных же городах ее предполагалось реализовывать постепенно (с учетом местных условий, по усмотрению министра внутренних дел).
Необходимость реформирования управленческой системы давно ощущалась на местах (в том числе и в уральских городах). Екатеринбургское купеческое и мещанское общество признало необходимым провести намеченное преобразование, заключив, что оно будет способстовать улучшению городского хозяйства, уничтожив "преграды к самостоятельному его развитию" (постановление от 9 марта 1871 г.) [1].
Накануне реформы в Екатеринбурге проживали 31133 человека, в его распоряжении находилась "значительная имущественная собственность". Пермский губернатор поддержал ходатайство екатеринбуржцев, указав в обращении к министру внутренних дел на тот факт, что "город Екатеринбург, находясь в средоточии путей сообщения между городами Европейской и Азиатской России и между южными и северными городами и горными заводами Уральского хребта, имеет весьма обширную и разнообразную деятельность в торговой, фабричной и заводской промышленности". Он подчеркнул, что "эта деятельность, при преобразовании городского хозяйственного управления на началах нового положения может достигнуть еще большего развития на общую пользу как местных жителей, так и жителей других городов и местностей империи" [2]. По мнению губернатора введение городового положения 1870 г. в Екатеринбурге являлось "своевременным и полезным" [3].
Разрешение министерства внутренних дел последовало 5 мая 1871 г., однако реально городское самоуправление Екатеринбурга по новому закону сформировалось и стало функционировать несколько позднее (в феврале 1872 г.) [4].
Городовое положение 1870 г. вводило качественно иной принцип всесословности в избирательную систему, устанавливало новые нормы, регулирующие состав органов городского общественного управления, провозглашало его самостоятельность, одновременно оставляя за правительственными властями право наблюдения и контроля.
Распорядительная, контролирующая власть была представлена городской думой, исполнительная - городской управой. Городской голова являлся председателем и думы, и управы. Он выбирался городской думой на четырехлетний срок. С 1872 по 1876 гг. городским головой Екатеринбурга был горный инженер В .А. Грамматчиков. Его сменил коллежский советник М. А. Нуров. В дальнейшем пост городского головы занимал купец 2-й гильдии В. В. Кривцов. На четвертое и пятое четырехлетие городским головой Екатеринбурга был избран купец 1-й гильдии И. И. Симанов [5].
Согласно закону, городская дума должна была выражать интересы всего городского общества. Сферой ее компетенции являлись кадровые вопросы, проблемы городских сборов, налогов и займов, организация городского бюджета (анализ доходов и расходов, рассмотрение и утверждение городских смет), контроль над исполнительной властью, изучение и утверждение финансовых и других отчетов о действиях исполнительной власти, снабжение ее инструкциями, издание постановлений, связанных с городским благоустройством [6].
Городская управа занималась непосредственными делами городского хозяйства и общественного управления на основе Городового положения 1870 г., в соответствии с правилами и указаниями городской думы: разрабатывала меры к улучшению ведения городского хозяйства, выполняла постановления думы, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы, предоставляла думе отчеты о своей деятельности [7].
Все городские дела решались на заседаниях думы (в основном простым большинством голосов; при равенстве - голос председателя давал перевес) [8].
Анализ протоколов заседаний Екатеринбургской городской думы за 1876 г. показывает, что заседания проходили нерегулярно: обычно в месяц было 1-3 заседания, однако в некоторые месяцы (в феврале и июле) их вообще не было. Всего в 1876 г. состоялось 23 заседания. Городовое положение 1870 г. не ограничивало количество заседаний думы, требуя, однако, чтобы не менее двух заседаний в год было посвящено рассмотрению отчетов городской управы и росписи городских доходов и расходов.
Заседания городской думы могли назначаться по усмотрению городского головы, по требованию губернатора или по желанию не менее 20% гласных, о котором сообщалось городскому голове [9]. Решения думы признавались законными (за исключением некоторых случаев, когда обсуждались особо важные вопросы) при условии присутствия на заседании не менее одной трети гласных [10]. В 1876 г. в среднем на заседаниях думы присутствовало 36 человек (около 50% гласных). В повестку дня включалось несколько вопросов (от 1 до 15); в среднем в 1876 г. на одном заседании Екатеринбургской городской думой рассматривалось 8-9 вопросов [11].
Если в 1876 г. состоялось 23 заседания Екатеринбургской думы, то в 1877 г. - 21, в 1878 г. - 26. Таким образом, за три года состоялось 70 заседаний (в среднем 23,3 в год). Всего в 1876 г. были приняты постановления по 174 вопросам, в 1877 г. - по 126, в 1878 г. - по 127. Следует отметить, что иногда принятие конечных решений могло откладываться, если заседание затягивалось. Одно и то же дело могло слушаться несколько раз, переходя из года в год (например, дело о злоупотреблениях в общественном банке) [12].
Рассмотрим в динамике среднестатистические данные о численности гласных, посещавших заседания Екатеринбургской городской думы: в 1876 г. - 36 человек (50% от общей численности), причем их численность колебалась от 65 до 24 (первое было в день выборов городского головы), в 1877 г. - 30, число присутствовавших лишь один раз достигло 40 (в день выборов члена управы), в 1878 г. среднее число присутствовавших на заседании гласных уменьшилось до 28, лишь один раз на заседании было 42 человека, когда решался вопрос о предполагавшемся займе. Чаще всего заседания проводились в апреле, сентябре и ноябре (по 8 в три года), затем в марте, мае, октябре и декабре (по 7 в три года), в феврале заседания были всего 2 раза, а в июле - ни разу [13].
Как правило, в заседаниях участвовали одни и те же гласные; они же входили в различные комиссии. Комиссии создавались для предварительного изучения тех или иных вопросов; существовали также исполнительные комиссии. При думе могло существовать несколько комиссий. Некоторые комиссии, несмотря на длительный период своего существования, не выполняли своих обязанностей. Например, в 1876 г. было обнаружено, что назначенная еще в 1872 г. комиссия для ревизии отчетов думы прежнего состава за 1867-1871 гг. отчетов этих не обревизовала, причем обнаружилось, что она и не собиралась в полном составе. То же было с комиссиями по ревизии отчета за 1874 г., по вопросу об охране леса в городском выгоне и т.п. [14].
Городовое положение 1870 г. действовало на протяжении двух десятилетий (до принятия Городового положения 1892 г.). В течение этого периода не произошло каких-либо серьезных изменений в работе органов городского самоуправления Екатеринбурга. В 1884 г. состоялось 34 заседания городской думы, а в 1885 г. - 25. В 1884-1885 гг. на одном заседании принималось в среднем по 5 постановлений. 7 заседаний были признаны несостоявшимися. В том числе на одном из заседаний постановления не были приняты, так как вопросы, внесенные в программу, требовали присутствия не менее 36 гласных. По Городовому положению 1870 г. для решения некоторых вопросов (например, о приобретении в пользу города недвижимого имущества или об его отчуждении, о займах или об отстранении должностных лиц городского общественного управления от должности и о предании их суду) требовалось присутствие не менее половины всего числа гласных, и принятие решения большинством не менее двух третей наличных голосов [15].
Эффективность работы органов городского самоуправления зависела от состава гласных. В местной периодике не раз указывалось на медленное решение дел в Екатеринбургской городской думе, причиной которого считалось равнодушие большинства городских гласных к своим обязанностям. Многие недочеты в деятельности городского общественного управления объяснялись нерадивостью городского головы В. В. Кривцова, избранного 20 марта 1880 г. С другой стороны, в местной периодике можно встретить много слов благодарности в адрес городского головы И. И. Симанова, который находился в этой должности с 1884 г. по 1894 г. [16]. Среди екатеринбургских гласных и членов городской управы также были люди, которые с удовольствием и ответственностью выполняли свои обязанности, несли на себе основную тяжесть работы.
Для более полного представления о деятельности органов городского самоуправления необходимо ознакомиться с организацией бюджета Екатеринбурга.
Процесс составления и выполнения бюджета был довольно сложным. Екатеринбургской городской думой (еще нереформированной по закону 1870 г.) была составлена смета доходов и расходов на 1872 г., по которой предполагалось доходов - 41588 руб. и расходов - 50096 руб., т.е. бюджетный дефицит составлял 8507 руб. Новое (реформированное на основании Городового положения 1870 г.) городское управление пересмотрело бюджет на 1872 г.; доходная его часть составила в итоге 60794 руб., расходная - такую же сумму. По словам современников, "в свое время смета эта возбудила немало толков и предсказаний о несбыточности исчисленных сборов и неизбежности недоборов". Из отчета же за 1872 г. видно, что годовой доход составил 80606 руб., а расход - 73405 руб., остаток на 1873 г. равнялся 7200 руб. [17] В докладе ревизионной комиссии, избранной думой для проверки отчета управы за 1872 г. говорилось, что по постановлению городской думы 22 января 1873 г., комиссия провела ревизию отчета городской управы о приходе и расходе сумм за 1872 год и он оказался правильным. [18] Остаток капиталов к январю 1873 г. соответствовал сумме, указанной в отчете. Гласные его утвердили. [19]