Важнейшим условием успешной борьбы с интервенцией было объединение земских сил, координация действий местных ополчений и отрядов, централизованное снабжение их необходимым довольствием и припасами. Уже тогда многие воеводы и атаманы, служилые люди и казаки сознавали, что для исполнения этих целей, для политического и хозяйственного управления страной, нужно создать государственный аппарат, который был бы способен взять на себя функции центрального правительства. Такой орган возник в Первом ополчении после занятия 7 апреля 1611 года Белого города и получил именование "Совет всей земли" – высший орган власти на всей освобожденной от интервентов территории, единый руководящий центр освободительного движения в стране. Были избраны и "начальники" земской рати - П.П. Ляпунов, князь Д.Т. Трубецкой и И.М. Заруцкий. Инициатива создания "Совета", видимо принадлежала П.П. Ляпунову. Прообраз "Совета", по некоторым сведениям, существовал в Рязанском ополчении еще до прихода его к Москве в начале марта 1611 года (первое дошедшее до нас упоминание о "Совете всей земли" Рязанского ополчения, содержится во ввозной грамоте П.П. Ляпунова от 4 марта 1611 г., давшего "по совету всей земли" веневское поместье А. и С. Крюковым и С. Зыбину).
Спустя 3 месяца, в конце июня 1611 года произошла коренная реорганизация сложившейся в "таборах" политической власти. Выступившие против участившихся случаев произвола ополченских властей ратные люди и казаки подали Ляпунову, Заруцкому и Трубецкому челобитную, потребовав от своих "начальников" детальной регламентации и упорядочения деятельности земского правительства, ополченского "Совета всей земли" и сложившейся в "таборах" приказной администрации. Выработанный на основе этих требований и одобренный всем ополчением 30 июня 1611 года "Приговор" подтвердил и оформил сословно-представительную организацию власти и порядок управления страной.
В "Приговоре" 30 июня 1611 года косвенно перечисляется состав общеземского принявшего его представительного органа, т.е. круг лиц, принявших участие в разработке этого документа. В нем упоминаются: царевичи (татарские. - В.В.) и бояре, окольничие и чашники, стольники и дворяне, стряпчие и жильцы, приказные люди и дети боярские, князья и мурзы, атаманы и казаки, а также служилые и дворовые люди. Особо стоят подписи представителей 25 городов, участвовавших в деятельности подмосковного "Совета всей земли", в том числе таких важнейших, как Ярославль, Смоленск, Нижний Новгород, Ростов, Архангельск, Вологда и др. Отметив этот факт, Л.В. Черепнин высказал предположение, что данное представительство было выделено из состава участников Первого ополчения. Подобное объяснение представляется ошибочным - в число упоминаемых 25 городов, чьи выборные участвовали в деятельности подмосковного "Совета всей земли", не вошли представители Рязани, Углича и Суздаля - городов, пославших свои ополчения еще в марте-апреле 1611 года. И если в отношении Суздальской рати еще возможны какие-либо сомнения - посланное из этого города ополчение состояло, видимо, в большинстве своем из большого казачьего отряда братьев Просовецких, то в отношении Рязани, выславшей к Москве большое земское войско, во главе с одним из главных ополченских воевод - П.П. Ляпуновым, сомневаться не приходится - в случае формирования общеземского представительного органа по принципу, предположенному Л.В. Черепниным, представители Рязани не могли не войти в его состав. Это объяснение, на наш взгляд, указывает на действительное наличие в "Совете всей земли" Первого ополчения "делегатов", всех упоминаемых в земском Приговоре городов.
Текст "Приговора" 30 июня 1611 г. состоит из преамбулы и 24 статей, важнейшими из которых можно считать статьи, определяющие государственное устройство России, а также статьи, регулировавшие поземельные отношения - определявшие правовой статус служилых людей, владевших вотчинами и поместьями. Исследователи, изучавшие текст "Приговора", отмечают, что этот документ был выработан прежде всего в интересах провинциального, городового дворянства, чьи представители оказались в большинстве на соборных заседаниях, происходивших в подмосковном лагере ополчения в июне 1611 года.
Во главе ополчения с 30 июня 1611 года встало реорганизованное на основе "Приговора" временное земское правительство - своеобразный триумвират П.П. Ляпунова, И.М. Заруцкого и Д.Т. Трубецкого, избранных "начальниками" еще в апреле 1611 года. Однако статьями "Приговора" права и привилегии триумвиров были существенно ограничены. "Бояре и воеводы", обязанные "будучи в правительстве, земскими и всякими ратными делами промышляти", в своих действиях контролировались избравшим их "Советом всей земли". При общем стремлении ратников Первого ополчения восстановить разрушенную русскую государственность именно в таком виде, "как было при прежних российских прирожденных государех", условия и обстоятельства Смутного времени вынуждали составителей "Приговора" в ряде случаев существенно изменять сложившиеся в Московском государстве традиции взаимоотношения власти и соборного большинства. Так, "избранных всею землею для всяких земских и ратных дел в правительство" вождей ополчения, в случае обнаружения их несоответствия своему высокому положению "Совету всей земли", было "вольно ... переменити и в то место выбрати иных ... хто будет болию к земскому делу пригодится".
Детально оговаривалось в "Приговоре" устройство центрального административного аппарата. В ополчении были организованы Разрядный, Поместный, Земский и ряд других приказов (Большой Приход, Дворец, четверти, Разбойный приказ), деятельность которых также контролировалась "Советом всей земли". "Приговором" предусматривались определенные изменения и в сложившемся к этому времени местном управлении. С "приставства" из городов, дворовых сел и черных волостей снимались бывшие там атаманы и казаки, вместо которых назначались "дворяне добрые". Большинство исследователей делало на основании этой статьи "Приговора" вывод о всемерном и сознательном ослаблении дворянским большинством ополчения позиций своих весьма ненадежных соратников по освободительной борьбе. Между тем, в стороне осталось важное обстоятельство, проливающее свет на истинную подоплеку продекларированного в "Приговоре" свода атаманов и казаков с "приставства" - замене подлежали не только они, но и все годные к ратной службе воеводы-дворяне. Так, в ст. 15 "Приговора" говорится: "А которые дворяне и дети боярские посланные по городом в воеводы и на всякие посылки в збор, а на службе им быти мочно, и тех из городов и из посылок переменить и велети им быти в полки тот час, а на их место послать дворян сверстных и раненых, которым на службе быти не мочно".
Значительное расширение территории, находящейся в воеводском управлении, произошло в России с 1604 года. Новая система местного управления появляется в Московском государстве еще во второй половине XVI века, наряду с введением в уездах и волостях губных и земских учреждений. Однако первоначально воеводы посылались лишь в пограничные уезды, где необходимо было усилить военно-административную власть, напрямую подчиненную правительству. Во внутренние же уезды воевод начали назначать именно в Смутное время в связи с резким обострением социальной борьбы в стране и началом польско-литовской, а затем и шведской интервенции. Будучи специальными представителями московского правительства на местах, они сосредоточили в своих руках административные, судебные, полицейские функции, подчинили себе деятельность губных старост, ведавших делами, связанными с разбоями, убийствами, грабежами и воровством. Наблюдая этот процесс со стороны, без учета конкретно-исторической обстановки, сложившейся в стране в начале XVII века, можно было бы сделать вывод о дальнейшей и весьма значительной централизации местного управления, о существенном ослаблении системы земского и губного самоуправления, ограничении и сведении на нет их политической деятельности. Тем не менее в начале XVII века учреждение в стране воеводского управления свидетельствовало скорее об обратном: не об усилении начал государственного централизма в местном управлении, а о реальном их ослаблении. Роль городовых воевод в организации власти на местах нельзя переоценивать, в Смутное время они зачастую лишь номинально возглавляли управление в том или ином городе и уезде. Очень часто воеводы или входили в общесословные городовые советы (как в Нижнем Новгороде), или дублировали деятельность органов местного общесословного управления. Подтверждением этому служит сложившаяся в Курмыше практика одновременной посылки идентичных по содержанию отписок воеводе и "дворянам и детям боярским, и всяким служилым людям, и земским старостам, и целовальникам, и всем посадским людям, и волостным крестьянам". В таких условиях курмышане смогли запретить новоназначенному в их город воеводе Жедринскому "без земского совета" въезжать в Курмыш. Характерен и отмеченный выше факт нахождения во многих городах "на приставстве" казачьих атаманов и даже простых казаков. Известное решение "Совета всей земли" Первого ополчения о повсеместной замене таких "воевод" не годными к ратной службе "дворянами добрыми" не выполнялось. То, что подобная ситуация в Смутное время не была исключением, подтверждают и более ранние грамоты (датированные октябрем 1611 г.), направленные руководителями Первого ополчения Д.Т. Трубецким и И.М.З аруцким в Путивль, одна - к местному воеводе, другая аналогичная по содержанию - "к воеводе,.. гостем и посадским земским старостам, и целовальникам, и сотским, и пятидесятским, и десятским, и всем посадским лутшим и середним, и молотчим".