Не имея устойчивого большинства в Советах, с весны 1918 года большевистское руководство дает установку на частичное перераспределение функций от Советов к партии. На VII съезде РКП (б) в марте 1918 года Я. М. Свердлов, председатель ВЦИК, отмечал, что теперь перед партией стоят задачи «проделать значительную часть работы, которую проделывали до сих пор Советы». Это положение было продублировано в циркулярном письме ЦК РКП (б) [4]. Новый курс был обусловлен не только тем, что в результате отвлечения лучших сил на советскую работу «партийные организации захирели». Сами Советы, как признал в одном из своих выступлений тот же Я.М.Свердлов, не всегда могут проводить решения «так резко и так открыто». Этим предстояло заняться партии [5].
В июле 1918 года V съезд Советов, как известно, принимает первую Советскую Конституцию, где декларировалось, что вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. Однако расширение функций центрального госаппарата, появление военных и чрезвычайных органов, не контролировавшихся местными Советами, вело к снижению роли последних в политической системе.
В советской республике самоуправлялись села, города, волости, уезды, губернии. Возникал вопрос, кто же при такой государственной структуре являлся действительным носителем власти? Какие органы существовали номинально, какие действительно властвовали? В советской системе реально властвовал тот орган, который имел более длительное существование. Съезды Советов собирались по конституционным правилам раз в год, а фактически гораздо реже. Как правило, это были большие торжественные собрания, насчитывающие тысячи делегатов. Заседали они несколько дней, постоянной работы не вели, заслушивали доклады и составляли резолюции. Фактически властвовали бы ЦИКи, но и они собирались сравнительно редко и передавали свою власть избираемым ими президиумам и Советам народных комиссаров.
В итоге властными структурами стали президиумы ЦИКов и существующие наряду с ними Советы народных комиссаров. Они приводили в действие государственную машину. Вместе с тем исполкомы Советов и Советы народных комиссаров по составу своему являлись как бы официальными отделами коммунистической партии. Партия стала той неофициальной организацией, которая формировала советское правительство и производила неофициальное назначение в его высшие коллегии. Но партия, в свою очередь, опиралась на свои руководящие органы: съезд, центральный исполнительный комитет, партийные бюро и т.д. Эти органы постепенно и стали неофициальным правительством России.
Брестский мир, продолжавшееся падение промышленного производства, нарастание продовольственного кризиса, голод, безработица и, как следствие, усиление процессов централизации, свертывания демократии - все это способствовало изменению политических настроений не в пользу большевиков. Этим стремились воспользоваться оппозиционные партии в своей борьбе за массы. Особенно острыми их выступления стали с началом кампании по перевыборам в Советы.
Так, еще в феврале 1918 года РСДРП (объединенная) выпустила специальную листовку к перевыборам в Советы под красноречивым названием -«Советы в большевистском плену», в которой меньшевики обрушились с суровыми обвинениями на большевистскую партию. Она, по мнению большевиков, низвела Советы «до роли простого штемпеля»: диктуемые сверху декреты и решения «прокатываются» без обсуждения. Кроме того, большевики «подтасовывали себе большинство», проводя в Советы солдат больше, чем рабочих, и Советская власть все более вырождалась в «солдатскую власть» [6]. Листовка сообщала о многочисленных нарушениях порядка перевыборов в Советы, когда красногвардейцы не допускали предвыборных собраний, арестовывали ораторов не большевиков, объявляли выборы недействительными. Были случаи, когда депутаты большевики отказывались и после перевыборов сложить с себя полномочия. Большевистские члены Совета делались практически несменяемыми [7].
Меньшевикам вторили правые эсеры. Их лидер В. М. Чернов в своей статье, посвященной Советам, писал: «Логическое развитие формулы «Вся власть -Советам!» последовательно столкнуло их со всеми органами демократии». Далее, по его мнению, этот процесс должен логически завершиться принципиальным отрицанием демократизма и всеобщего избирательного права. «Но Советы, -подчеркивал В. М. Чернов, - суть рабочие парламенты. Природа всякого парламента - выборность, а стало быть, изменчивость состава в зависимости от изменчивости политических настроений рабочего класса. Превращение же их в органы новой государственности, воплощающей идею диктатуры, то есть в высшей степени централизованной власти, предлагает послушное проведение ими на местах единой линии поведения. Между тем и другим существует абсолютное противоречие, и это противоречие должно найти и находит свое разрешение в уничтожении демократических начал внутри самих Советов. Советы как органы власти постепенно бюрократизируются, отрываются от масс, противопоставляются им, делаются начальством. Правда, начальством демагогическим и охлократическим, но тем более самодурным и безудержным в деле правительственного терроризма» [8].
В марте 1918 года из состава СНК в знак протеста против заключения Брестского мира вышли левые эсеры. Нараставшие противоречия завершились вооруженным мятежом в июле 1918 года. Левые эсеры, бывшие соратники по блоку в Советах, выдвинули большевикам обвинение в попрании демократических прав и свобод. В открытом письме в ЦК партии большевиков в ноябре 1918 года лидер левых эсеров Мария Спиридонова заявила: «Для того, чтобы Советская власть была барометрична, чутка и спаяна с народом, нужна беспредельная свобода выборов, игра стихий народных, и тогда-то и родится творчество, новая жизнь, ... и только тогда массы будут чувствовать, что все происходящее − их дело, а не чужое». Мария Спиридонова считала, что сложившаяся в стране система состоит из «назначенцев, приставов и жандармов из коммунистической партии» [9].
В ответ на меры по ограничению демократии стоявшие в оппозиции к большевикам партии перешли к непарламентским действиям. Такие действия власти всегда вызывают аналогичную реакцию оппозиции. Так, например, еще 29 мая 1918 года меньшевистское Московское областное бюро РСДРП приняло решение, предписывающее организациям партии в случае «возникновения стихийного движения не уклоняться от участия в нем, стремясь занять положение идейной руководящей силы» [10]. Толковать это указание иначе, чем призыв к борьбе с Советами, по-видимому, невозможно.
Правительство Комуча в Самаре, состоявшее из правых эсеров и меньшевиков, объявило призыв в свою Народную армию, начавшую военные действия против Советской Республики. В ответ 14 июня 1918 года решением ВЦИК Советов меньшевики и правые эсеры были исключены из Советов всех уровней. После июльского мятежа левых эсеров большевики заняли положение монопольно правящей партии. В ноябре 1918 года все социалистические партии вновь были легализованы, но уже действовали под мощным политическим и государственным правящим прессингом. В итоге Советы практически уже не могли обеспечивать полноценный диалог различных политических сил.
На VII Всероссийском съезде Советов в декабре 1919 года Ю.О. Мартов предупреждал о том, что никакие увещевания и понукания сверху не помогут ослабить зло бюрократизма, если все больше будет воспитываться в массах уверенность, что дело управления есть удел одного лишь привилегированного сословия коммунистов.
С другой же стороны, на той же почве возрождаются и укрепляются воспитанные столетиями царского и крепостного рабства апатия масс, паралич гражданского сознания, готовность переложить всю ответственность за свои судьбы на плечи правительства. И, наконец, на той же почве бюрократического вырождения власти и обывательского вырождения граждан создается возможность образования государства в государстве -превращения в самодовлеющую и всевластную силу тех органов репрессий и полицейского надзора, которые породила гражданская война [11].
Меньшевики требовали демократизации советской конституции, организации действительной ответственности всех органов власти перед рабочими и крестьянскими массами и подотчетности их представителям, правильного функционирования и регулярных перевыборов Советов, равенства прав всех трудящихся города и деревни, свободы печати, союза и собраний, неприкосновенности личности, гарантированной подсудностью всех граждан одним и тем же народным судам, действующим на основе точных законов, отмены бессудных расправ, административных арестов и правительственного террора [12].
Через год на VIII Всероссийском съезде Советов в декабре 1920 года Ф.И. Дан снова заявлял, что советская система парализована, на местах Советы совершенно перестали собираться - за них действуют самовластно исполкомы и президиумы [13]. Через три месяца с заявлений о том, что Советы не выражают волю рабочих и крестьян, начинается Кронштадтский мятеж.
Но большевики также видели нарастание опасных тенденций. С одной стороны, централизм они считали единственным выходом из положения в стране. Об этом Ленин говорил на заседании Московской общегородской конференции РКП (б) 18 января 1919 года [14]. Конференция решительно высказалась против попыток умалить права партии по отношению к фракциям Советов [15]. С другой стороны, большевистская партия видела и серьезную опасность бюрократизма, о мерах по борьбе с которым говорилось на VIII съезде РКП (б) в марте 1919 года [16].
В речи на Московской губернской конференции РКП (б) 21 ноября 1920 года Ленин прямо заявлял о том, что «бюрократизм возродился и нужна систематическая борьба против него». Более того: «...возродившийся в советских учреждениях бюрократизм не мог не оказать тлетворного влияния и среди партийных организаций, так как верхушки партии являются верхушками советского аппарата: это одно и то же» [17].