Вера в закон поглощения мелких —«низших» культур крупными — «высшими», с одной стороны, оправдывала усилия властей в политике ассимиляции, но с другой стороны, усиливала опасения по поводу развития ассимиляторских способностей нерусских «культурных» народов. В связи с этим правительство было постоянно озабочено проблемой распространения польского, немецкого и татарского влияния среди соседних народов, видя в этом угрозу «инородческого засилья»21.
Таким образом, со второй половины XIX века российская имперская политика претерпевает изменения. По отношению к нерусским народам официальный С.-Петербург продолжал проводить прагматичную политику, традиционную для предыдущего столетия. В то же время для центральной власти сохранения формальной лояльности подданных стало больше недостаточно, поэтому в имперской политике обозначилось стремление к культурной и административной унификации империи. Это подразумевало более значительное, чем прежде, вторжение имперских властей в жизнь нерусских сообществ, культурные особенности которых стали рассматриваться как существенное препятствие политике интеграции.
Одним из факторов, повлиявших на формирование имперского курса, стали национальные движения, которые в XIX веке охватили почти все этнические группы в Российской империи.
Подъем национальных движений, с одной стороны, и изменившийся имперский проект, с другой, поставили перед властью новую проблему инородческий вопрос, который состоял из более мелких «вопросов», как, например: польского, финляндского, остзейского, еврейского, мусульманского и др. Решение этих «вопросов» должно было обеспечить успех стратегии самодержавия, направленной на превращение Российской империи в «единое и неделимое» государство.
Важным фактором, способствовавшим постановке инородческого вопроса и особенно «превращению» его в проблему, было наличие прессы, развитие которой явилось следствием демократизации российской жизни в пореформенное время. Именно периодическая печать спровоцировала дискуссию по инородческому вопросу и задала ей тон. Правительственные круги тоже оказались вовлеченными в это обсуждение, вынужденные, с одной стороны, реагировать на настроение умов в обществе, а с другой стороны формировать общественное мнение по вопросам, касающимся политической жизни страны.
Наиболее активной в постановке и обсуждении инородческого вопроса была газета «Московские ведомости», особенно в период 1863-1887 гг., когда главным редактором был М. Н. Катков.
Поводом к началу дискуссии стало польское восстание 1863 года. Именно поляки «открыли глаза русскому обществу и правительству». Польское восстание явилось не только свидетельством нелояльности части населения империи, но также и вызовом единству империи. Память об этом восстании оказалась настолько глубокой, что впоследствии Польский вопрос отождествлялся не только собственно с проблемой Польши, но и в целом был аналогией «инородческого сепаратизма» (к сравнению с поляками прибегали часто для определения силы «сепаратизма» других народов).
Пример Польши стал поводом обратить внимание на других инородцев. В сентябрьском выпуске Московских ведомостей за 1863 год Катков, обращая внимание на Польский вопрос, вместе с тем неодобрительно высказался и по поводу открытия Финляндского сейма22. Впрочем, развернуть дискуссию и. по Финляндскому вопросу в тот момент не удалось.
Вплоть до 1880-х годов критика особых прав Великого Княжества не велась, хотя Катков время от времени высказывал свою неудовлетворенность положением Финляндии. Такая ситуация определялась позицией правительства, сдерживавшего открытую дискуссию на эту тему.
Термин «Финляндский вопрос» начал входить в постоянное употребление в середине 1880-х годов23. Во многом этому способствовали «Московские ведомости», критиковавшие самоуправление в Финляндии, наличие которого, по их мнению, являлось главным препятствием к решению Финляндского вопроса и объединению Финляндии с империей.
В 60-е годы объектом обсуждения в консервативной печати стал Еврейский вопрос24. Еврейская проблема формулировалась как проблема существования группы населения, которое, в силу своих стойких религиозных убеждений, наличия особой социальной организации и особого образа жизни, закрепленного в Талмуде, не только не поддавалось политике сближения, но и составляло угрозу порядку империи и препятствовало «процветанию» ее жителей. Такое видение Еврейского вопроса доминировало в правительственных кругах, хотя и не было присуще всем бюрократам. Так, И. И. Толстой, видный государственный деятель и известный правозащитник, в своей статье по поводу антисемитизма в России, признавая важность Еврейского вопроса, критиковал принятые в России представления о евреях, считая их пережитками средневековья25. К 80-м годам Еврейский вопрос превратился в глазах правительства и консервативной националистической прессы в одну из наиболее чувствительных проблем. Впрочем, в отличие от других вопросов, еврейская проблема чаще описывалась в таких терминах, как «фанатизм», «эксплуатация», и «изоляционизм», нежели «сепаратизм». Это продолжалось до начала XX века, пока правительство не обратило внимание на развитие идей социализма и национализма среди евреев26.
Еще одним вопросом, поднятым консервативной публицистикой в 60-е годы был Остзейский вопрос27. Суть Остзейского вопроса сводилась к существованию сильной степени отчуждения Прибалтики от России, которая выражалась в сохранении прав и привилегий остзейских баронов и в доминировании немецкой культуры в крае. Опасность «особого остзейского режима» для единства империи усиливалась внешнеполитическими обстоятельствами — усилением Пруссии, ставшей центром объединения Германии. Несмотря на усилия правительства, направленные на сдерживание начавшейся в 1861-63 гг. в русской прессе критики «особого остзейского порядка»28, с конца 60-х годов такая критика стала частью имперского дискурса по инородческому вопросу, а обсуждение в прессе Остзейского вопроса оказало влияние на правительственную политику в крае и, в частности, на проведение реформ 70-Х-80-Х годов, направленных на изменение особого статуса Остзейских губерний, а также политику «разнемечивания» края29.
Большинство инородческих вопросов, поставленных в 60-е годы, касались преимущественно населения "западных окраин империи. Наконец, призрак сепаратизма появился и в восточной части страны. В связи с этим был поднят Мусульманский вопрос30. Эта проблема была поставлена казанскими миссионерами, напуганными массовыми переходами крещеных татар в ислам. Миссионеры видели проблему в живучести и силе ислама, который не только не поддавался «противомусульманской» деятельности миссионеров, но и имел способность распространяться на немусульманские народности. Имея в виду силу мусульманских религиозных убеждений и связанного с ними образа жизни, миссионеры сопоставляли ислам с иудаизмом31. Описывая мусульманскую проблему, миссионеры пытались ей придать политический характер. Правительство до 1907 года не обращало серьезного внимания на эту проблему, считая ее исключительно религиозным вопросом, не опасным для государства. Власти проявили обеспокоенность лишь тогда, когда Мусульманский вопрос, в связи с активной культурной и политической деятельностью татар, приобрел национальный оттенок и, таким образом, превратился в Татаро-мусульманский вопрос.
Таким образом, в 60-е годы посредством печати, преимущественно консервативно-националистического направления, были поставлены следующие вопросы: польский, финляндский, остзейский (или прибалтийский), еврейский и мусульманский. Кроме этих основных вопросов, в печати и правительственных кругах поднимались и другие вопросы. Так, в записке, найденной в бумагах Н. X. Бунге, в которой дается характеристика политического курса Александра III, политика по отношению к инородцам рассматривается через призму вопросов, среди которых были обозначены: еврейский, прибалтийский, польский, финляндский, мусульманский, грузинский и армянский вопросы. При этом, последние два, по мнению Бунге, еще только появлялись.32 Частью национального дискурса стал украинский (или украинофильский) вопрос33, постановка которого была связана с развитием украинофильского движения, которое явилось вызовом официальной концепции, причислявшей малороссов к единому «ядру» империи. Несколько раз в миссионерской печати появлялись заявления о возможном зарождении киргизского вопроса. Впрочем, эти заявления остались одинокими, не получив поддержки ни со стороны общественного мнения, ни со стороны правительства.
Дискуссии в прессе по инородческим вопросам способствовали, вопервых, формулированию этих проблем, во-вторых, формированию правительственного и общественного мнения по этим вопросам. Для властей формулирование вопроса означало не столько обозначение комплекса мероприятий по отношению к какой-либо этнической группе населения, сколько наличие проблемы, что делало народ, составлявший такую проблему, опасным в глазах правительства.
Несмотря на специфику отдельных вопросов, было выработано также понятие об инородческом вопросе, как общей проблеме сближения инородцев с русскими. В этой связи возник и русский вопрос34, т.е. проблема способности русского населения участвовать в имперском проекте сближения.