Конечно, столь серьезные обвинения вряд ли являлись основательными и могли быть вызваны разными обстоятельствами. Но, управляя огромным военным и гражданским хозяйством всех 11 казачьих войск, имевшихся в нач. XX в., Военное министерство, видимо, давало повод для таких заявлений. И если военные задачи, в силу специфики ведомства, решались быстрее, то гражданские подолгу ждали своей очереди. Это негативно отражалось на социально-экономическом и культурном развитии казачества и иного населения, находящегося на войсковых территориях. Проблема отсталости казачьих краев стала одной из главных тем в публицистике конца XIX — нач. XX веков9. В общественном мнении того времени все чаще звучали требования о переводе войсковых гражданских учреждений из Военного министерства в Министерство внутренних дел, о предоставлении казачеству широкого самоуправления, о распространении на их землях городского и земского положений. Впервые и наиболее отчетливо эти требования были сформулированы донским дворянством как казачьего, так и не казачьего происхождения в 1904 году. Тогда на очередном областном дворянском собрании обсуждался вопрос о передаче дворянских учреждений и всего гражданского управления Области войска Донского в ведение МВД10. Однако соответствующее ходатайство дворян было отклонено. Образование Государственной Думы предоставило легальные возможности для казачества и остального населения Донской области заявить о своих интересах. Донские депутаты активно участвовали в создании во 2-й Думе «казачьей фракции», в составлении проекта ее программы. Депутаты, входящие во фракцию, согласно проекту должны были добиваться изъятия из ведения Военного министерства гражданского управления казачьими областями, упразднения ГУКВ как «ненужного и посредствующего органа», с последующей передачей хозяйственных и культурных вопросов местным органам самоуправления, а воинских в главный штаб". Разгон 2-й Думы не позволил депутатам достичь Намеченных целей. Не удалось их реализовать и в Думах последующих созывов. Военное министерство, опираясь на поддержку большинства Государственного совета, провалило практически все законодательные инициативы «казачьей фракции» и депутатов от казачьих областей, которые подразумевали меры по децентрализации системы высшего управления казачьими войсками, перераспределению властных полномочий в пользу гражданских ведомств, и, в первую очередь, органов земского и городского самоуправления12. Высокие военные чины заверяли с думской трибуны, что «подчинение казачьей общественной жизни гражданскому начальству явным образом отразится на понижении боевых качеств казаков и упадке исконных казачьих традиций»13. Военное министерство использовало все возможные рычаги влияния на общественное мнение и особенно казачье сознание, убеждая, что именно оно является гарантом неприкосновенности казачьих привилегий и образа жизни, подлинным защитником казачьих интересов. В этом министерство нашло себе союзников в лице местных войсковых администраций и части консервативно настроенного казачества.
Нежелание Военного министерства терять контроль над казачьими войсками, попытки с его стороны как-то решить главный для казачества земельный вопрос говорят о действительной заинтересованности власти в казачестве в начале XX века. Государство испытывало потребность в военных, а также в проявившихся в годы первой русской революции 1905-1907 гг. полицейских функциях казачества, и особенно в связи с напряженной международной обстановкой и внутриполитическими событиями кануна 1917 года14. Однако правительство было заинтересовано в качестве не только как в военной силе. В этом смысле весьма показательна правительственная политика в отношении казачества во второй половине XIX в., которую мы рассмотрим на примере войска Донского.
Традиционно считается, что формирование ясной правительственной политики в отношении донского казачества приходится на XVIII век. С этого времени государство стало активно вмешиваться во внутреннюю жизнь войска, прежде пользовавшегося определенной автономией, и реализовывать меры, которые так или иначе были направлены на достижение наибольшей эффективности при использовании казачества в качестве пограничной стражи и военной силы во внешних войнах. В связи с тем что боеспособность донских казаков на прямую зависела от традиционного уклада их жизни, центральной власти приходилось учитывать специфику казачьего быта, сложившихся форм землепользования, самоуправления, суда и военного дела. Наивысшее воплощение такой компромиссной политики было закреплено в «Положении об управлении Донским войском» от 26 мая 1835 года. В «Положении» затрагивались вопросы не только управленческого плана, в нем регламентировались почти все стороны гражданской и воен-г ной жизни донского казачества. Раскрытие содержания «Положения», а также анализ состояния войска Донского середины XIX в. являются отправной точкой в понимании последующих действий властей в период реформ 60-70-х гг. XIX века.
Положение 1835 г. подтвердило с небольшими изменениями установленные еще в 1793 г. границы и территориальное деление войска Донского, уточнило административное название. Земля Донских казаков стала прозываться «Землей войска Донского» (далее — ЗвД), по площади занимая 7-ое место между губерниями Европейской части России, имея более 14,5 млн. дес. земли. В гражданском отношении ЗвД была разделена на 7 округов, в военном — на 4 округа без названий с соответствующими номерами. Границы ЗвД соприкасались с севера с Воронежской и Саратовской губерниями; с востока Саратовской и Астраханской; с юга землями Черноморского казачьего войска (в начала 60-х гг. XIX в. разделенных между Ставропольской губернией и Кубанской областью) и Азовским морем; с запада Екатеринославской, Харьковской и Воронежской губерниями. ЗвД обнимала своей территорией Таганрогское градоначальство, имевшее особое управление и удобный выход к Азовскому морю, и Ростовский-на-Дону уезд, располагавшийся в низовьях р. Дон, относившийся к Екатеринославской губернии, но не входивший в ее состав.
Положение 1835 г. предусматривало четкое отделение гражданской власти от военной под общим управлением назначавшегося Военным министерством войскового наказного атамана. Войсковой наказной атаман (далее — в.н.а.) управлял ЗвД на правах военного губернатора, имея при себе атаманскую канцелярию. Начальник штаба войска Донского, ближайший помощник в.н.а. по военной части, возглавлял войсковое дежурство и контролировал деятельность 4 окружных генералов и дежурств. Гражданское управление представляло собой трехъярусную систему: войсковое, окружное и станичное15.
Система управления ЗвД в целом копировала общеимперскую губернскую, однако имелись и отличия. Структура войсковых учреждений в некоторых деталях не являлась точной копией губернской, сложившейся на основе «Положения о порядке производства дел в губернском правлении» от 3 июня 1837 года. Специфика казачьего края, его первоначально окраинный характер отразились на административных названиях Земля, а не губерния; округ вместо уезда; сыскное, а не уездное начальство и т.д. Наконец, в основе комплектования чиновного состава войсковых учреждений лежало широкое выборное начало. За исключением в.н.а., начальника штаба, прокурора и некоторых специфических должностей, все другие должности по гражданской и военной части, включая старшего члена войскового правления (своего рода вице-губернатор) и 4 окружных генералов, занимали выборные из местного казачьего населения.
Казаки в середине XIX в. составляли большинство населения ЗвД. Казачество не являлось однородным сословием, но его основную массу представляли простые жители станиц. Среди них особое положение занимали те казаки, которые на военной или гражданской службе достигали определенного чина, получая при этом личное дворянство и срочный (т.е. на определенный срок) участок земли. Казаками считались и немногочисленные представители потомственного донского дворянства, в 1796 г. получивших право на владение крепостными крестьянами, а также незначительная часть калмыков, кочевавших в пределах ЗвД. Донское крестьянство, насчитывающее к середине XIX в. 1/3 населения края, по своему положению ничем не выделялось от остальной крестьянской массы империи. Отличительными чертами казачьего сословия (привилегии и обязанности) являлись: особый порядок отбывания воинской повинности, освобождение от подушной подати, от государственного земского сбора, право беспошлинной торговли, особые права на пользование войсковыми землями, разными угодьями и т.д.
Вся жизнь и хозяйство казака подчинялись главному занятию — воинской службе, которая неразрывно была связана с казачьим представлением 6 праве на землю. По выражению публициста начало XX в. С.Я. Арефина, на казачьи темы, в основе взаимоотношений правительства и донского казачества лежал «некий «невыраженный» договор», по которому «казаки несли правительству определенную службу за собственный счет..., оно же со своей стороны предоставляло казакам завоеванные предками их земли, признавало за ними, как за общинниками, право на эти земли»16. В действительности этот «договор» был зафиксирован законодательно. По Положению 1835 г., за обязательную военную службу каждый казак должен был получать надел-пай из свободных войсковых земель, размер которого зависел от чина. При этом вся земля в пределах ЗвД продолжала считаться вой' сковой собственностью, а ее покупка-продажа могла осуществляться только среди казаков. Поэтому лиц не казачьего происхождения, т.н. «иногородних», на Дону было незначительно.