Местная администрация до 80-х гг. XVIII в. не регламентировала размеры территориальных обществ государственных крестьян, хотя подобная практика в Сибири уже существовала. В 60-е гг. администрация Колывано-Воскресенского горного округа проводила укрупнение крестьянских обществ с сокращением их общего количества. Сделано это было для повышения управляемости, сокращения делопроизводства и расходов на содержание выборной администрации32. В 60-80-е гг. существовали значительные колебания в размерах обществ государственных крестьян даже в пределах одного уезда от 150 до 2000 д. м. п. и выше. На число населенных пунктов, количество жителей, компактность крестьянского общества в этот Период продолжали оказывать влияние климатические условия и интенсивность процесса колонизации.
Консолидация различных категорий в сословие государственных крестьян, изменение в податной системе позволили объединить основные категории землепашцев в единое крестьянское общество и унифицировать структуру сельского управления введением единой на территории Западной Сибири низшей административно-территориальной единицы — волости. Деление селений казенных крестьян на волости было распространено с XIII в., и уже на раннем этапе волость имела двоякое толкование в различных регионах страны. Исследователь северорусского варианта общины М. М. Богословский выделял две разновидности волости черносошных крестьян. Одна, распространенная в центральных районах Московского государства, представляла собой исключительно «внешний административногеографический округ, не имеющий внутренней общественной организации»33. Другая, волость — мир, волость — община, распространенная на поморском севере, до XVII в. представляла собой мирскую организацию, переросшую границы однодеревенской общины. Слободские и волостные общины, существовавшие в Западной Сибири в конце XVIII в., можно считать чисто административными образованиями, так как и та, и другая возникли по инициативе государства и были сформированы, исходя из фискальных интересов государства34.
В 1783 г., на основании "Учреждений о губерниях", Тобольская казенная палата составила списки слобод, входивших в уезды, исходя из формального количества жителей в уезде по 20-25 тыс. р. д. В зависимости от этого, происходили значительные изменения в составе бывших слободских общин. Произошло перераспределение слободских общин по уездам, при этом не учитывались уже сложившиеся общества, и часто селения одной слободы разделялись на два уезда. Такая ситуация была характерна для конца XVIII — первой половины XIX в., пока окончательно не установились границы уездов. Вновь заселенные деревни и сложившиеся низовые административно-хозяйственные единицы по ревизии или при очередном изменении межуездных границ могли оказаться в списках разных волостей, уездов и даже губерний, хотя администрация по возможности пыталась не раздроблять земельных владений35.
Даже значительное межуездное перераспределение территорий не позволило местной администрации ввести повсеместно волости с предложенным числом ревизских душ. В «Наставлениях на постановление волостных судов», составленных генерал-губернатором Е.П. Кашкиным, не устанавливался единый количественный стандарт для волостей, отмечались максимальные и минимальные границы, которые по возможности требовалось соблюдать — от 400 до 800 д. м. п. Но и после реформы сохранялась значительная разница в размерах волости и в границах уезда и, еще в большей степени, в различных уездах. В ходе реформы произошло незначительное разукрупнение территориальных общностей за счет расформирования крупнейших, численность которых превышала 2000 р. д.
Изменения административно-территориального деления в ходе реформы Кашкина, на примере Тобольского и части Тарского уезда, были рассмотрены В.В. Рабцевич в статье "Крестьянская община как орган управления сибирской деревни в 80-х гг. XVIII — первой половине XIX в."36. До реформы крестьяне одной деревни часто оказывались подчиненными различным ведомствам. Так, в деревне Сузгунской проживали государственные крестьяне Низовского станца и экономические крестьяне Подгородной волости, в деревне Буренской — тобольские ямщики и государственные крестьяне. Ямщики Туринского яма и Тюменского городового стана проживали не только в городе, но и в селениях крестьян37. Объединение в единое крестьянское общество закрепило изменения, произошедшие в сословном статусе сельского населения. Основанием для слияния крестьян различных категорий в единое общество послужило чересполосное владение землей38. Административные нововведения подкреплялись хозяйственными мероприятиями. В 1789 г. Тобольское наместническое правление предписало всем волостным судам объединить земли ямщиков, государственных и экономических крестьян и выделить "идущим в крестьянство, в одно место, с учетом числа ревизских душ"39. Тем самым, государство создавало равные условия отправления государственных повинностей. Прежде однородные но сословному составу, административные единицы, образованные в 1786 г., объединили на своей территории различные категории казенных поселян, в частности государственных и экономических крестьян, а также ямщиков. Вновь образованные волости призваны были учесть произошедшие изменения в размещении населения, закрепить население на местах.
Образованные в 1786 г. волости недолго просуществовали без изменений. Не успели еще в некоторых волостях провести вторые выборы в волостные суды, как местная администрация приступила к реорганизации волости согласно Высочайше утвержденному докладу Экспедиции государственного хозяйства. Реформы местного управления Павла I, впервые в XVIII в., обращались собственно к низовому звену местного управления. Экспедиция государственного хозяйства предложила распространить волостное территориальное деление, по образу удельного, на казенные селения40. В докладе определялся максимальный размер волости — не более 3 тыс. р. д., при этом главным условием образования территориальной общности являлось сохранение пятисотных участков. Однодеревенские общества рассматривались как податные участки, которые делают самостоятельную раскладку для платежа казенных податей по тяглам. Определение числа душ и размеров волости на местах передавалось на усмотрение гражданских губернаторов и казенных палат, для учета специфики регионов.
Сибирская администрация попыталась осуществить укрупнение волостей, следуя "букве закона", взяв за образец волости европейских губерний России с населением до 3 тыс. р. д. Новые волости, несмотря на укрупнение, в среднем насчитывали до 2000 р.д. При этом размеры сибирской волости настолько увеличивались, что в некоторых случаях превышали по занимаемой площади уезды европейской России. Подобная реорганизация должна была, по мнению администрации, облегчить материальные затраты крестьян на содержание волостных правлений, поиск лиц, способных к управленческой деятельности, сократить делопроизводство. Но уже первые выборы в волостные правления в 1798 г. не оправдали надежд, место волостного писаря практически везде оставалось вакантным41. Увеличение размеров волости, отдаление волостных правлений от сельских обществ затрудняло функционирование волостной администрации. Учитывая негативные последствия укрупнения волостей, Тобольское губернское правление в 1800 г. решает для "лучшей удобности" восстановить деление волостей по прежнему порядку в Тюменском округе42. Попытки укрупнения волостей в Ишимском, Туринском, Ялуторовском уездах также не увенчались успехом и остались только в проектах. В. В. Рабцевич считает, что одной из главных причин отказа администрации от укрупнения волостей стал протест крестьян, не желавших разрушать волостную организацию, сложившуюся не только как административную единицу, но и как неформальное общество, «с устоявшейся структурой внутренних отношений, а также соседской организацией»43. Это утверждение, на наш взгляд, несколько сомнительно, если учесть, что волостные общества были созданы административным путем, причем менее десяти лет назад. Вполне уместно, в данном случае, будет привести аргументы А. С. Лаппо-Данилевского, доказывавшего, что основным фактором сложения общин было государственное воздействие, он писал, что "общность экономических и духовных интересов была... слишком слаба, для того, чтобы за пределами одного или немногих поселений образовать более сложные местные общественные союзы с известными границами и определенными отношениями их членов друг к другу"44. В некоторых округах преобразования, проведенные в 1797 г., сохранились. Наиболее значительной была реорганизация в Курганском уезде.
Последнее крупное преобразование волости в первой половине XIX в. было предложено генерал-губернатором П. М. Капцевичем в 20-е гг. Инициатива Капцевича, после трехлетней переписки, составления проектов не была воплощена в жизнь, но ее изучение позволяет выяснить причины, двигавшие администрацией при изменении низовой территориальной единицы, механизм преобразований, различные подходы к проблеме эффективности волостного деления в Сибири.