Петр I был убежден в том, что слаженность, действенность работы государственного механизма зависят от тщательной разработки регламентирующего документа, которым бы определялись и общие функции учреждения, режим его работы, обязанности конкретного чиновника, порядок делопроизводства. Не приходится поэтому удивляться тому, что Петр I с такими упорством и настойчивостью, не считаясь со временем, составлял, не один раз их переписывая, как раз регламенты, стремясь к детальной регламентации деятельности отдельного учреждения, каждого конкретного чиновника. Более того, по инициативе Петра I был подготовлен «Генеральный регламент», заключавший в себе наиболее общие принципы и правила работы всех учреждений и чиновников. Заметим, что тогда в Европе аналогов данному документу не было. В Швеции подобный документ был создан только по прошествии 50 лет.
В 1722 г. был разработан Регламент Адмиралтейской коллегии, который включал также регламенты не менее 56 отдельных должностей. Следует обратить внимание на то, что Петр I дал распоряжение применять его в деятельности созданных коллегий. Важно отметить, что, в представлении царя-реформатора, государство становилось вариантом армейской организации. Государственное учреждение рассматривалось наподобие воинской части, регламент соотносился с военным уставом, а чиновника приравнивали к военнослужащему. В 1716 году нормы Воинского устава распоряжением Петра I были признаны основополагающими применительно ко всем гражданским учреждениям.
Конечно, нужно учитывать, что преобразовательная деятельность Петра I протекала в условиях войны. Как замечал В.О.Ключевский, «Петр почти не знал мира: весь свой век он воевал с кем-нибудь: то с сестрой, то с Турцией, Швецией, даже с Персией. С осени 1689 г., когда кончилось правление царевны Софьи, из 35 лет его царствования только один 1724-й год прошел вполне мирно. Да из других лет можно набрать не более 13 мирных месяцев ». Но дело не только в этом. Для Петра I армия представляла желанную модель устройства общества, наиболее совершенный общественный институт. Важно понять ментальность того времени, когда грань военной и гражданской службы вовсе не выглядела непроницаемой. Гражданская служба вполне могла быть возложена на военного человека. Особенно активно привлекались к выполнению функций государственного управления гвардейцы. На сержанта Преображенского полка Украинцева была возложена даже организация строительства металлургического завода на Урале.
Воинские чины получали преимущество в сравнении с прочими в знаменитой Табели о рангах, утвержденной 24 января 1722 г. Полное название данного документа выглядит так: «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины: и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж, воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Табель о рангах закрепляла рационализацию административной службы, устанавливая новое чиновное деление, в основе которого лежал принцип служебной выслуги, годности. В приложенном к Табели пояснении отмечалось, что знатность сама по себе без службы, ничего не значит, не создавая человеку никакого положения. Людям знатного рода никакого ранга не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут. Все это означало разрыв с предшествующей традицией управления.[9]
Табель о рангах[10]
| Воинские | Статские | |||
| Сухопутные | Гвардия | Артиллерийские | Морские | |
| 1. Генерал - фельдмаршал | Генерал-адмирал | Канцлер | ||
| 2. Генералы от кавалерии, инфантерии и штатгальтер | Генерал - фельдцейгмейстер | Адмиралы прочих флагов | Действительные тайные советники | |
| 3. Генерал – лейтенанты | Генерал – лейтенант | Вице-адмирал | Генерал-прокурор | |
| 4. Генерал - майоры | Полковник | Генерал-майор, генерал-майор от фортификации | Шаутбенахты | Президенты коллегий, тайные советники, обер-прокурор |
| 5. Бригадиры; оберштеркригскомиссар, генерал - провиантмейстер | Подполковники | Полковники от артиллерии | Капитаны-командоры, капитан над портом, обер-сарваер, интендант | Вице-президенты коллегий, обер-вальдмейстер, генерал-полицмейстер, почтдиректор, директор от строениев, архиатер |
| 6. Полковники-казначеи, генералы-адьютанты, генералы-квартирмейстеры, обер-провиантмейстер | Майоры | Подполковники от артиллерии, полковники-инженеры | Капитаны первого ранга, сарваер корабельный, прокурор | Прокуроры в коллегиях, тайные советники, обер секретарь Сената, советники в коллегиях |
| 7. Подполковники, генерал-аудиторы, провиантмейстеры-вагенмейстеры | Капитаны | Майоры, подполковники-инженеры | Капитаны второго ранга | Вице-президенты в надворныз судах, обер-секретари Иностранной коллегии и адмиралтейства |
| 8. Майоры-оберквартирмейстеры, цалмейстер | Капитан-лейтенанты | Майор-инженер | Капитаны третьего ранга. Корабельные мастера | Президент в Магистрате в Резиденции, обер-комиссары, асессоры в коллегиях, обер-секретари в прочих коллегиях, обер-бергмейстер, надворный советник |
| 9. Капитаны, обер-провиантмейстер, генерал-штабквартемистр, обер-аудиторы, полевые почтместеры | Лейтенанты | Капитаны-лейтенанты, капитаны-инженеры, комиссары у пороховых и селитренных заводов | Капитаны-лейтенанты, галерные мастера | Титулярный советник, полицмейстер в Резиденции, бургомистры от Магистрата, профессоры при Академиях, докторы при всяких факультетах, переводчик и протоколист Сенатские |
| 10. Капитан-лейтенанты | Унтер-лейтенанты | Лейтенанты, лейтенанты инженерские, аудитор, обер-вагенмейстер, капитаны над мастеровыми людьми | Лейтенанты | Секретари прочих коллегий, бургомистры от Магистрата в губерниях, переводчик и протоколисты в Воинской, иностранной коллегии и Адмиралтейства, бергмейстер |
| 11. -- | -- | -- | Секретари корабельные | -- |
| 12. Лейтенанты | Фендрики | Унтер-лейтенанты, лейтенанты инженерские, вагенмейстеры, штык-юнкеры, унтер-лейтенанты инженерские | Унтер-лейтенанты, шхиперы первого ранга | Секретари в надворных судах и канцеляриях в губерниях, ратманы в Резиденции |
| 13. Унтер-лейтенанты | -- | Штык-юнкеры, унтер-лейтенанты инженерские | -- | Секретари в провинциях, механикус, коллежские: переводчики, протоколисты |
| 14. Фендрики, штаб-фуриеры | -- | Инженерские фендрики | Комиссары корабельные, шхиперы второго ранга, констапели | Комиссары при Коллегиях, архивариус, регистратор и бухгалтеры при коллегиях, почтмейстеры в Москве и в прочих городах |
В реальной жизни созданная административная система страдала многими слабостями. В стране определенно не имелось достаточного числа опытных квалифицированных кадров, способных усвоить камералистские принципы. Отсутствовало стабильное финансирование государственного аппарата, чиновники годами могли не видеть своего небольшого жалования, предпочитая «кормиться от дел». Петр I уповал на репрессии, строжайшие наказания, полагая, что недостаток разума его подданных должен компенсироваться страхом. В указе от 11 мая 1721 г. президенту Камер-коллегии Дмитрию Михайловичу Голицыну Петр I отмечал: «...сами знаете, хотя что добро и надобно, а новое дело, то наши люди без принуждения не сделают». Чиновников коллегий за однодневный прогул лишали месячного жалования, а каждый час преждевременного ухода из коллегии оборачивался потерей недельного жалования.
Ориентируясь на иностранные образцы в своей реформаторской деятельности, Петр I стремился к приспособлению иностранных институтов к русскому обычаю, который для царя означал существование неограниченной верховной власти, отсутствие сословно-представительного органа, развитого самоуправления в городах, в сельской местности. Петр I стремился воспроизвести в российских условиях только шведский институт коллегий. Характерно, что в конце 1718г. Сенат при рассмотрении вопроса об использовании в России шведской системы местного управления принял решение о неприемлемости таковой для России.
Церковная реформа завершила процесс огосударствления религии, превратив церковную организацию в часть государственного аппарата. Синод, как высший орган церковной организации, современники Петра I уже воспринимали как 13-ю коллегию.