Земские соборы действовали в стране около 100 лет и имели ряд особенностей, отличавших их от подобных представительных институтов в Западной Европе. При этом следует иметь в виду, что и на Западе не было единого начала в сословном представительстве. Исследователи выделяют следующие специфические черты российской сословно-представительной монархии XVI — XVIII — XVII вв.:
1. Земские соборы созывались по воле царя, а потому не периодически, а по мере надобности;
2. Они не имели юридического статуса, не обладали правом законодательной инициативы; их право — обсуждать и выносить решение по тем вопросам, которые поставлены перед Собором царем;
3. Выборного избрания депутатов-представителей на Соборы не проводилось. В качестве представителей от сословий приглашались преимущественно лица из местного самоуправления: главы и выборные местных дворянских и посадских обществ: земские судьи, губные и посадские старосты, излюбленные головы, целовальники; от крестьянских общин — сельские старосты. В.О.Ключевский отмечал, что состав Соборов был изменчив, лишен твердой, устойчивой организации, а потому Земские соборы не ограничивали власть царя, являлись «подачкой, а не уступкой», «не признанием народной воли, как политической силы, а только милостивым и временным расширением власти на подданных, не умалявших ее полноты».
К Земским Соборам В.О.Ключевский относится с некой соболезнующей симпатией, отмечая их «несообразность» в сравнении с органами западноевропейского представительства: «Известно, каким деятельным источником народного представительства на Западе служила правительственная нужда в деньгах: она заставляла созывать государственные чины и просить у них воспоможения.
Но чины помогали казне не даром, они вымогали уступки». В этом состояло отличие российского и Западноевропейского представительства. Народные представители там тянули на себя, в России — на государство, а потому на Соборах решались вопросы, касающиеся всех, всей земли и никто не тянул на себя, не вымогал уступок. Тот же В.О.Ключевский вынужден признать: «Как будто какой-то высший интерес царил надо всем обществом, над счетами и дрязгами враждовавших общественных сил. Этот интерес — оборона государства от внешних врагов... Внутренние, домашние соперники мирились ввиду внешних врагов, политические и социальные несогласия умолкали при встрече с национальными и религиозными опасностями...»
— Приказная система в Московском государстве стала как бы завершающей структурой в системе центральной власти. Она окончательно оформилась в середине 50-х гг. XVI в. Приказы формировались постепенно, по мере надобности, для решения тех или иных административно-управленческих задач.
Важнейшими приказами общегосударственного значения были следующие: Посольский приказ, ведавший внешними сношениями; Поместный приказ, ведал поместными землями, распределял их служилым людям, контролировал поместное землевладение; Разрядный приказ заведовал военными делами и назначением командного (воеводского) состава; Холопий приказ занимался регистрацией холопов; Разбойный приказ ведал важнейшими уголовными делами во всем государстве; было несколько судных приказов; приказы Большой казны и Большого прихода занимались финансами и государственным хозяйством и др.
Помимо общегосударственных создавались территориальные приказы: Казанский, Тверской, Малороссийский (XVII в.).
Начальниками или «судьями» важнейших приказов были бояре и «думные люди»; с ними в приказах работали дьяки (секретари) и подьячие (писцы). Второстепенными приказами управляли дворяне с дьяками или одни дьяки.
Таким образом, в середине XVI в. система государственного управления в ее высшем, центральном звене была значительно усилена, в ней впервые заметен бюрократический слой управленцев, возросла роль дворянства в решении государственных дел.
Реформаторы прекрасно понимали, что усиление централизации невозможно без соответствующего изменения системы местного управления, без слома института наместничества, чреватого сепаратизмом, готового в любой момент превратиться в открытую оппозицию державной власти. Был предпринят ряд решительных мер, которые принято рассматривать как реформу местного управления.
Известно, что со времен Ивана III (1462— 1505 гг.) местное управление в Московском государстве находилось в руках наместников и волостелей. Наместники правили городами с уездами. Волостели управляли волостями. В распоряжении наместников и волостелей находился немалый штат слуг и подручных — тиуны, доводчики, праветчики, неделыцики. Не будучи чиновным аппаратом, они назначались и контролировались, а потому были ответственными только перед своими хозяевами — наместниками и волостелями. И те и другие были заинтересованы в своей должности постольку, поскольку она их «кормила».
Наместниками назначали по принципу родовитости. Ими становились именитые бояре, бывшие удельные князья, ставшие служилым боярством. Многие из них получали в управление земли. За счет земского общества кормились не только наместники и волостели с их семьями, но и их многочисленные родственники, штат слуг, личная охрана. Содержание наместнического аппарата тяжелым бременем ложилось на местное общество.
Управление кормленщиков было связано с бесконечными злоупотреблениями и судебными тяжбами земских людей с управителями, разбором которых вынуждена была заниматься центральная власть. Была создана специальная Челобитная изба, но она, как было указано выше, не могла справиться с потоком жалоб на кормленщиков.
Реорганизация местного управления преследовала две цели: 1) ослабить роль боярской аристократии на местах; 2) более прочно связать уезды, волости и станы с центральным управлением, подчинив их напрямую Москве.
Сначала эти задачи нашли свою реализацию и правовое закрепление в новом «Судебнике» (1550 г.). Ограничение власти наместников выразилось в том, что вводилось обязательное участие в наместном суде выборных представителей местного самоуправления — старост и их помощников — целовальников.
Разница этой правовой нормы по сравнению с «Судебником» 1497 г. в том, что прежде защитники местных интересов должны были наблюдать в наместном суде за правильностью судопроизводства. В случае несогласия с решением наместного суда они могли жаловаться (подавать челобитные) в более высокую инстанцию — Челобитную избу в Москве. Теперь же они получали право принимать участие в решении суда.
Результат сказался незамедлительно. В.О.Ключевский указывает, что к 1551 г. «бояре, приказные люди и кормленщики со всеми землями помирились во всяких делах», что «земские выборные судьи вели порученные им дела не только беспосульно и безволокитно, но и безвозмездно».
В 1555 г. была завершена губная реформа, начатая еще Еленой Глинской. Губы — более крупные административно-территориальные единицы, включавшие несколько уездов, создавались в местах, где было сконцентрировано поместное землевладение служилых людей. В результате губные учреждения распространились по всей стране. Судебные дела, касавшиеся уголовных преступлений, перешли от наместников и волостелей в руки губных старост, выбиравшихся из местного дворянства. Губные старосты напрямую были подчинены Разбойному приказу.
В 1555— 1556 гг. была проведена земская реформа, в результате которой была окончательно ликвидирована система кормлений. Смысл этой реформы, получившей распространение главным образом на черносошенном севере и в части центральных волостей, где сохранилось свободное «государево» крестьянство, сводился к замене наместников и волостелей органами земского управления — земскими судьями и старостами, «излюбленными головами» и целовальниками, выбиравшимися из среды посадского населения и зажиточных кругов черносошенного крестьянства.
Земские власти творили суд и расправу по делам второстепенной важности, разверстывали по местным обществам налоги (подати) и собирали их. Кормленщики оказались не у дел, а главное, лишались той части местных податей, которая составляла их «кормленный окуп». Эти подати теперь поступали в царскую казну, а позднее — в особые финансовые приказы и шли прежде всего на обеспечение дворянского войска.
Судебная реформа была начата обновлением законодательного кодекса 1497 г. Ставя основной целью укрепление центральной власти, «Судебник» 1550 г., как указывалось выше, только ограничил власть наместников, а губная и земская реформы окончательно ликвидировали институт наместничества, заменив его демократической системой местного самоуправления.
Новый законодательный кодекс усилил систему наказаний, вплоть до смертной казни, за покушение на феодальную собственность и за выступления против власти, которые квалифицировались как «разбой лихих людей».
«Судебник» отменил некоторые податные льготы монастырям, что способствовало пополнению царской казны.
Закабаление крестьян в правовом отношении дальше не пошло. Однако, подтвердив «Юрьев день», «Судебник» увеличил плату «за пожилое» и установил для увезенных крестьян плату «за повоз». Уход крестьянина от феодала с новой системой выплат и расчета становился невозможным. Всякого крестьянина, прожившего у феодала не менее пяти лет, «Судебник» объявлял «старожильцем», который терял право выхода от феодала.