Признавалось, что главная задача правительства -упорядочение полиции безопасности как органа власти, призванного обеспечить безопасность населения и государства в целом. Главным недостатком устройства полиции было признано отсутствие единства ее организации и чрезмерное разнообразие видов полиции, которые действуют обособленно в основном по историческим причинам. При этом виды полиции различались в основном не по своим функциям, а просто по месту службы, состава служащих, иерархии подчинения и т. д.
Комиссия внесла предложение подчинить все виды полиции министру внутренних дел, а на местах - губернаторам (кроме полиции дворцовых городов). При этом решили сохранить такие виды полиции, как ярмарочная, речная, портовая, фабрично-заводская, так как они ничем не отличались по службе и подчиненности от уездной и городской полиции, и все они оставались под единым контролем. Также было признано нецелесообразным введение муниципальной полиции, что было логичным в условиях унитарного государства с жесткой централизацией управления.
Комиссия рекомендовала оставить в ведении Главного управления землеустройства и земледелия казенную лесную стражу, а также полевых и охотничьих сторожей как имеющих специфические функции.
Своеобразную военную организацию отдельного корпуса жандармов было решено сохранить, но прекратить его обособленность. В частности, предлагалось объединить в руках будущего помощника губернатора или градоначальника по полицейской части, назначаемого из чинов жандармского корпуса, заведование как чинами полиции, так и названного корпуса в губерниях и крупнейших градоначальствах1. Одновременно еще в марте 1909 г. товарищ министра внутренних дел Кур-лов, отвечающий за полицию, был назначен и командиром корпуса жандармов, то есть в его лице устранялась обособленность полиции и жандармерии.
Предлагалось сохранить выборную сельскую полицию (волостные старшины, старосты и десятские), согласовав ее положения с законопроектами о волостном и поселковом управлении на всесословном начале и формально включив этих людей в состав сельской полиции.
Серьезным недостатком признавалось отсутствие правильного распределения функциональных обязанностей между чинами полиции и надлежащей их специализации. Предлагалось разделение всех чинов на четыре категории:
- по поддержанию наружного порядка - наружная
полиция;
- по ведению дел административно-полицейских
- административная полиция;
- по судебно-уголовным делам - уголовная полиция;
- по розыску о происшествиях с признаками преступлений - розыскная полиция.
При этом разделение должно было проводиться без обособления, только для повышения эффективности.
Комиссия признала, что условия службы не обеспечивают удовлетворительно-качественного состава полицейских служащих. Предлагалось определить круг людей, которых нельзя брать на работу в полицию, минимальные требования служебного и образовательного ценза, создать особые курсы и школы для подготовки кадров, присвоить более высокие классы полицейским должностям, переименовать полицейских исправников в уездные начальники, произвести необходимые улучшения в порядке увольнения чинов полиции и т. д.
Большой проблемой признавалась малочисленность полиции, особенно в сельской местности. Для решения этого вопроса предлагалось, в частности, учредить новую должность помощника станового пристава.
Комиссия высказалась за повышение окладов денежного содержания полицейским чинам и выработала новые полицейские штаты. По новым окладам расходы на полицию вырастали с 35 млн. руб. до 58 млн. руб. (из них 14 млн. руб. предназначались городам).
Комиссия затронула и традиционно болезненный вопрос о распределении расходов на полицию между казной и городами. Предлагалось точно установить перечень тех расходов, которые финансируются из казны и за счет городов. При этом указывалось, что если общие полицейские расходы города выше нормы 15% от всех сметных расходов, то они в части превышения принимаются на счет казны (разумно!).
Наконец, комиссия также отметила обремененность чинов посторонними и несвойственными ей обязанностями и составила список на отмену таких функций (они должны были перейти другим органам). В частности, предполагалось отменить обязанности полиции по объявлению распоряжений и решений правительственных органов, по вручению разного рода документов, повесток и денег, по взысканию налогов и недоимок, по рассылке окладных листов, по приведению к присяге и т. д. Это должно было освободить дополнительные силы для борьбы с преступниками.
Важным недостатком было отсутствие единого устава полицейской службы. Комиссия решила заменить отживший устав о предупреждении и пресечении преступлений новым уставом с указанием условий и порядка производства полицейских обязанностей и ссылок на другие законы, которые касались полиции. Также регламентировались правила употребления полицейскими оружия, институт карательных постановлений полиции, правила о полицейском надзоре.
Первоначально предполагалось начать реформу полиции с пятидесяти европейских губерний России, то есть без окраин. Указывалось, что сложно определить конкретные сроки реформы ввиду необходимости большой законодательной работы. Совет министров одобрил предложения специальной комиссии и предоставил министру внутренних дел, то есть самому П. Столыпину, внести в Государственную думу соответствующий законопроект.
Таким образом, нельзя сказать, что Петр Столыпин не уделял внимания организации полиции и за это пострадал. Напротив, многие мысли о реформе полиции звучат и сегодня современно, но осуществить ее Петру Аркадьевичу не было суждено. После смерти Столыпина полицейскую систему еще больше дезорганизовали и тем самым помогли развитию революции. Ни Третья, ни Четвертая Думы к рассмотрению реформы полиции так и не приступили.
9. Попытка Столыпина решить "еврейский вопрос".
В общественном сознании прочно закрепился миф, что официальные власти России, включая Столыпина, чуть ли не сами организовывали еврейские погромы и прямо повинны в кровавых преступлениях. Слава Богу, серьезные западные исследователи давно развенчали такие мифы: "Вопреки популярным представлениям, русские автократы и их правительства сознательно и систематически не подстрекали к погромам". Напротив, многие видные государственные деятели России считали антисемитизм вредным явлением и пытались с ним бороться.
Обсуждение еврейского вопроса, как и аграрной реформы, возникло не на пустом месте. Еще 1 июня 1902 г. Плеве образовал Особое совещание для разработки вопросов по пересмотру "Временных правил о евреях от 3 мая 1882 г." Председателем совещания был назначен товарищ министра П.Н. Дурново, а одним из членов - А.А. Лопухин (позднее он стал заметным борцом с антисемитизмом). Осенью 1903 г. министр внутренних дел В.К.Плеве предложил губернаторам представить соображения об изменениях, которые следовало бы внести в законы о евреях.
В январе 1904 г. Особое совещание собралось для рассмотрения мнения губернаторов по указанному вопросу. В состав совещания были включены несколько губернаторов и ряд высокопоставленных чиновников. В программе работы совещания значился вопрос о недостатках закона от 3 мая 1882 г., его изменениях или полной отмене. Член совещания Виленский губернатор граф К.К. Пален в записке о положении евреев в России, представленной совещанию, предложил отменить все ограничительные законы для евреев, проживающих в черте оседлости, сохранив саму черту. Бессарабский губернатор князь С.Д. Урусов, участвовавший в совещании, в своей записке высказал мнение о том, что Временные правила о евреях не дали ожидаемого результата не только для самих евреев, но и для русского общества.
Совещание решило предоставить сельским обществам право высказываться за допущение евреев в свою среду с последующим утверждением приговора губернскими властями. Таким образом, появлялась возможность жительства евреев в сельской местности. Некоторые считают, что начало русско-японской войны положило конец работе совещания. По другой версии, В.К.Плеве посчитал совещание "крамольным" и распустил его. В итоге никаких практических результатов работа Особого совещания не дала, но П. Столыпин наверняка знал о его существовании.
По воспоминаниям В.Н. Коковцова, подтверждаемым и другими авторами, в начале октября 1906 г. П. Столыпин после очередного заседания Совета министров и удаления чиновников предложил министрам остаться и обсудить конфиденциальный вопрос. Он предложил всем высказаться о своевременности постановки вопроса об отмене некоторых ограничений в отношении евреев, которые раздражают еврейское население, питают революцию, вызывают критику России из заграницы, включая Америку, но не приносят практической пользы.
При этом Петр Аркадьевич ссылался на покойного министра внутренних дел В.К. Плеве, который при всем его консерватизме также думал над этим вопросом. Это выдающийся и незаслуженно забытый государственный деятель даже пытался пойти на сближение с еврейским центром в Америке (банкиром Я. Шифом), но был принят весьма холодно.
П. Столыпин добавил также, что, по его данным, в нынешний момент некоторая либерализация может найти хороший отклик в обществе, даже если и не дойдет до полного еврейского равноправия. Главное - это последовательное продвижение вперед. По мнению Столыпина, надо было отменять отжившие свое ограничения, которые все равно обходились, и вели к злоупотреблениям низших чинов администрации.
Первый обмен мнениями носил благожелательный характер, никто из министров принципиально не возражал. Некоторые министры предложили приступить к детальному пересмотру ограничений с целью обсуждения возможной отмены части из них. Более осторожным был только крайне правый по взглядам государственный контролер П.Х. Шванебах, который сказал, что опасно возбуждать напрасные ожидания, то есть не надо торопиться. Было решено, что каждое ведомство представит перечень ограничений по своей части, а уже затем правительство перейдет к их обсуждению.
Работа была проведена быстро, и всего на нескольких заседаниях целый ряд ограничений большинством был намечен к отмене. Правда, в подробном заключении, которое было представлено императору для окончательного решения, содержалось два особых мнения. Министр иностранных дел А.П.Извольский, знающий настроения за границей, считал, что намеченные льготы недостаточны и надо вести дело к отмене всех ограничений. Государственный контролер П.Х.Шванебах, напротив, считал, что льгот слишком много, и что надо вести дело меньшими темпами.
На самом заседании Совета министров никто не задавал вопросов, и особой дискуссии не было. По утверждению товарища министра внутренних дел В.И. Гурко, проект "О пересмотре постановлений, ограничивающих права евреев" защищал В.Н. Коковцов, который сказал, что он лично не любит евреев, но ограничения против них неэффективны и вредны.
В.И. Гурко также утверждал, что сам он резко критиковал законопроект, чем всех настроил против себя. Во втором заседании, когда большинством голосов проект был принят, Гурко не участвовал. Столыпин, по его воспоминаниям, был среди меньшинства, то есть среди противников проекта. Это ничем не подтверждается. Напротив, именно Петр Аркадьевич был инициатором создания и принятия этого документа и, как мы увидим ниже, активно защищал его перед императором. Представление царю двух особых мнений давало последнему возможность маневра.
П. Столыпин никогда прямо не говорил министрам, что возбудил вопрос с ведома и по поручению царя. Но все министры были в этом уверены: он не поднял бы такой щекотливый вопрос без предварительного согласия царя. При этом члены правительства понимали, что снятие ограничений в любом случае вызовет сильное неудовольствие правых кругов.
В ходе министерских дискуссий у П. Столыпина был в запасе помимо прочих такой простой аргумент как близкое личное знакомство с еврейским вопросом в Западном крае. Поэтому он любил ссылаться на примеры из своего жизненного опыта, наглядно иллюстрировать практическую несостоятельность многих ограничений евреев в реальной повседневной жизни.
Существо предложений Совета министров сводилось к следующему:
1. Принцип частичной отмены ограничений. Не ставилась задача полного равенства, так как это можно бы решить только в общем законодательном порядке. Но даже такой подход мог принести известное умиротворение в еврейскую среду. Все льготы предлагалось утвердить на основании ст. 87 свода основных законов 1906 г. (то есть в чрезвычайном порядке)
2. Отмена ограничений передвижения евреев в рамках общей черты оседлости, в том числе разрешение жить в сельской местности. Расширение прав выбора места жительства для евреев вне черты оседлости, в частности, некоторым мастерам и ремесленникам, членам семей (кроме казачьих областей).
3. Отмена ограничений на участие евреев в производстве и торговле спиртным, в горном деле и других промыслах. Снятие ограничений на владение и аренду недвижимости евреями.
4. Отмена требования упоминать прежнюю принадлежность к иудейской вере, запрета родным следовать за ссыльными, наказаний семейству за уклоняющегося от воинской повинности. Смягчение ограничений на участие евреев в управлении акционерными обществами.
Завершался проект предложением провести его по 87 статье.
В самом начале декабря 1906 г. Столыпин направил законопроект царю на утверждение. Скорее всего, Столыпин ожидал положительного решения царя, тем более что правительственная программа от 24 августа 1906 г. получила "высочайшее одобрение". Если обещанные программой преобразования не будут осуществлены, - было записано в проекте, - доверие общества к правительству поколеблется. Однако опыт общения с царем показывал, что даже если премьер убеждал в чем-то царя, в решающий момент тот мог отказаться от принятого решения. Так случилось и на этот раз.
Журнал Совета Министров с этими предложениями пролежал у царя без движения довольно долго. На вопросы по этому поводу П.Столыпин отвечал министрам, что не надо беспокоиться. Только 10 декабря 1906 г. журнал вернулся к Петру Столыпину неутвержденным. Царь отказал премьер-министру и его записку следует частично процитировать, чтобы прояснить дело: