Эти решения Верховного суда поставили на повестку дня более широкую, исторически важную проблему — о пределах вмешательства государства в экономику с целью ее урегулирования, в том числе и не в последнюю очередь за счет проведения социальных программ. Перед страной и ее президентом, таким образом, встал со всей остротой судьбоносный вопрос: куда идти — дальше, вперед по пути углубления реформ, или повернуть назад. Ф. Рузвельт пошел вперед. В 1936 г. ему предстояли выборы на второй президентский срок.
Тем не менее Рузвельт, испытывая сильное противодействие расширению Нового курса со стороны оппозиции, временами шел на серьезные уступки консервативным силам. Так, например, в своем послании конгрессу в январе 1937 г он предложил сбалансировать бюджет, в том числе и за счет сокращения расходов на программы помощи безработным. Он также проигнорировал и тем самым разочаровал своих союзников в профсоюзах, не оказав твердой и решительной поддержки законопроекту о “справедливых условиях труда”, и билль не был принят. Более того, осенью 1937 г. разразился новый экономический кризис. Все это вызвало резкую критику демократической партии со стороны лидеров американского рабочего движения - Комитета производственных профсоюзов и Беспартийной рабочей лиги. Они обвиняли руководство демократов в “неспособности выполнить обещания, данные от имени партии на выборах 1936 г.” Как сообщал институт Гэллапа, 43% опрошенных связывали экономические трудности с политикой Рузвельта ([4], c. 22). Все более возраставшее недовольство лидеров профсоюзов и рядовых их членов сопровождалось волной сидячих забастовок и началом периода “охлаждения” в отношениях между Рузвельтом и профсоюзными лидерами, когда последние негодовали по поводу враждебной, по их мнению, позиции администрации по отношению к профсоюзам в трудовых конфликтах 1937 г. Союз между политическим движением профсоюзов и демократической партией, сложившийся в 1936 г., был поставлен под угрозу.
Обеспокоенный возможностью дальнейшей радикализации и полевением профсоюзов в условиях кризиса, Ф. Рузвельт вновь пошел на уступки рабочим. Он со всей решимостью и настойчивостью поддержал билль о “справедливых условиях труда”, что сыграло серьезную роль в одобрении закона Конгрессом США. В своем апрельском послании 1938 г к Конгрессу Рузвельт предложил выделить 5 млрд. долларов на новые программы помощи безработным. Предприняв данные шаги, он лишил профсоюзы серьезных оснований для критики в адрес администрации за нарушение предвыборных обещаний и предотвратил тем самым реальную перспективу разрыва между рабочим движением и Новым курсом.
Программа реформ, предложенная Рузвельтом, показала, что конкретно понимается под социальной ответственностью государства: помощь фермерам и фермерским кооперативам, меры контроля за рынком сельскохозяйственных продуктов, решительное улучшение рабочего законодательства, поддержка школы, реструктуризация налогообложения с целью выравнивания доходов, наконец, передача в общественный сектор производства электроэнергии и неординарные меры по укреплению системы здравоохранения.
Еще в 1931 г, в разгар экономического кризиса, губернатор Рузвельт нанес мощный удар по идеологическим опорам американизма в том его понимании, которое культивировалось сторонниками "твердого индивидуализма”, с железной непреклонностью отвергавшими идею наделения государства функцией социальной защиты граждан, обездоленных экономической стихией. Летом 1931 г Законодательное собрание штата Нью-Йорк приняло закон о чрезвычайной помощи по безработице ("Закон Уикса”), предусматривавший создание специальной Временной администрации помощи.
В 1935 г. был принят закон о социальном страховании, на основе которого была создана и начала функционировать крупнейшая социальная программа страны - Общая федеральная программа социального страхования по старости, в случае потери кормильца и по инвалидности (ОФП). Оценивая место и значение закона в социальном законодательстве, президент назвал его “краеугольным камнем в системе, которая создается, но отнюдь еще не завершена” ([2], c. 154). Совершенствование этой системы на протяжении нескольких десятилетий привело к тому, что она стала не только неотъемлемым атрибутом жизни всего американского общества, но и рассматривалась официальной пропагандой в качестве “самой успешной общенациональной программы, когда-либо существовавшей” в стране. В ее существовании и устойчивом функционировании оказались жизненно заинтересованы не только миллионы престарелых, инвалидов, семей, потерявших кормильца, но и более молодое поколение. Наращивая масштабы своей деятельности под напором объективных потребностей современного производства, движений социального протеста и в известной степени под влиянием роста культуры общества в самом широком смысле этого слова, система страхования превратилась в мощнейший инструмент государственной социальной политики. В то же время, располагая многомиллиардными суммами, она стала оказывать все более непосредственное и вместе с тем противоречивое воздействие на экономическое развитие страны. Составлявшие почти четверть всех расходов федерального бюджета финансовые ресурсы ОФП стали регулярно учитываться при формировании структуры бюджетных приоритетов, причем в то время, когда сам федеральный бюджет США становился все более важным фактором развития и обострения процесса экономической и политической нестабильности американского капитализма.
Создание системы социального страхования происходило в чрезвычайно сложной социально-экономической и идейно-политической обстановке. Целый ряд факторов предопределил ее введение в период Нового курса. Во-первых, это небывалое распространение нищеты среди престарелых. В 1940 г 65% пожилых американцев проживало в условиях крайней нужды. Это был самый высокий показатель за всю американскую историю. Прежние формы выживания стариков, базировавшиеся на индивидуалистической доктрине “социальной ответственности личности”, перестали срабатывать с должной эффективностью и оказались в значительной степени дискредитированными. В этих условиях в правящих кругах осознали невозможность решения проблемы материального обеспечения пожилых в рамках частных пенсионных программ. Во-вторых, создание государственной страховой системы должно было сократить массовую безработицу, превратившуюся в 30-е годы в самую жгучую и взрывоопасную социальную проблему. Не случайно законодательство 1935 г одновременно учредило оба вида страхования - по старости и по безработице. В третьих, страховое законодательство вписывалось в рамки формировавшейся в те годы неолиберальной социальной доктрины, призванной через расширение покупательной способности масс активизировать пребывавшую в длительной стагнации экономику. Наконец, этому процессу содействовало широкое движение американской общественности. Безусловно, в создании ОФП велика заслуга и самого Рузвельта, который, верно уловив потребности общественного развития и осознав, что дальнейшая бездеятельность чревата негативными последствиями для частнособственнических устоев, поспешил встать на путь привлечения государства к разрешению острейших социально-экономических противоречий, поразивших американское общество в кризисные 30-е годы.
В процессе создания и последующего развития в систему был заложен ряд базовых принципов, на основе которых происходило формирование страховых фондов и производились пенсионные выплаты. В финансировании ОФП предусматривалось участие наемных работников и предпринимателей на паритетных началах. Средства, аккумулируемые за счет специального налога на социальное страхование, должны были переводиться в так называемый доверительный фонд, откуда сразу же распределялись среди реципиентов. Таким образом, сложилась самообеспечивающаяся система, функционировавшая на основе принципа “обмена между поколениями”.
Структура выплат предполагала сочетание принципов “индивидуальной справедливости” (страхового) и “социальной достаточности” (вспомоществовательного). Первый базировался на учете индивидуального вклада в страховые фонды, второй - на обеспечении минимального жизненного уровня. На протяжении нескольких десятилетий под воздействием политических решений соотношение между ними менялось в пользу второго, усиливая тем самым перераспределительную функцию системы. Эта тенденция закрепилась и в самой формуле начисления пособий, которая предусматривала для низкооплачиваемых граждан наибольший “уровень возмещения” (процентное отношение пенсии к зарплате).
Все это привело к тому, что государственная пенсия сделалась самым надежным источником пенсионного дохода, а для двух третей американцев и основным. Впрочем, не следует рассматривать ОФП только как программу по борьбе с бедностью. Функции социального страхования по защите пожилых, инвалидов и их иждивенцев от потери заработка столь многообразны, что ее с полным правом можно назвать программой по поддержанию материального благополучия американской семьи.
Во второй половине 30-х гг. курс на социальное реформирование продолжается. Так, провозглашенные ранее профсоюзные права не удовлетворяли требований рабочих. Так, не было гарантировано законом право на стачку, не было закреплено традиционное требование американских рабочих “закрытого цеха”, запрещающего предпринимателям путем “индивидуальных соглашений” принимать на работу нечленов профсоюза, что открывало путь к штрейкбрехерству, возможному срыву забастовки. Права профсоюзов нарушались и в силу необязательности их участия в определении условий труда рабочих путем заключения коллективных договоров и широкой возможности создания противостоящих профсоюзам “компанейских союзов”, которые финансировались предпринимателями и использовались ими для подрыва организованной борьбы рабочих.