Третье преобразование начала царствования Екатерины II, имевшее столь же долговременные последствия для судеб страны и ее народов, касалось системы управления территориями необъятной империи. С давних пор в соответствии со средневековой традицией земли, в разное время попадавшие под власть московского царя, сохраняли некоторые исторически сложившиеся особенности в управлении, а в отдельных случаях - даже элементы автономии ( особые органы власти, специфическое законодательство и административно-территориальное деление ). Так, даже исконно русская Новгородская земля еще и в XVIIIв. делилась не на уезды, а на исторически сложившиеся пятины. А город Смоленск и его дворяне во время польской оккупации в первой половине XVIIв. успели получить от короля особые привилегии, которые затем обязался соблюдать и русский царь. Когда в результате Северной войны в состав империи вошла часть Прибалтики, то и здесь были сохранены некоторые исторически сложившиеся органы управления, законы и привилегии местного дворянства. По мнению Екатерины, такое положение было нетерпимым. Она была убеждена, что вся страна должна управляться по единым законам и принципам. Особое раздражение вызывал статус автономии Украины. С момента ее присоединения к России в 1654г. Формально Украина управлялась выборным гетманом, причем практически все гетманы, избиравшиеся после смерти Богдана Хмельницкого, были враждебно настроены к России. Территория Украины делилась на полки и сотни, а в управлении городов использовалось так называемое Магдебургское право, предоставляющее гражданам значительные вольности и права. Украинские крестьяне сохраняли право на свободный переход от одного помещика к другому, что затрудняло для России получение с них податей в полном объеме.
В начале 1764 г. в инструкции к князю А.А. Вяземскому при назначении его генерал-прокурором (главой) Сената Екатерина II писала: “Малая Россия, Лифляндия и Финляндия - суть провинции, которые правятся конфирмованными им привилегиями, нарушить оные все вдруг весьма непристойно б было, однакож и называть их чужестранными и обходиться с ними на том же основании есть больше , нежели ошибка, а можно назвать с достоверностью глупостью. Сии провинции, также и Смоленскую, надлежит легчайшими способами привести к тому, чтоб они обрусели и перестали бы глядеть как волки к лесу... когда же в Малороссии гетмана не будет, то должно стараться, чтоб навек и имя гетманов исчезло”.
Осенью 1764 г. Екатерина приняла отставку последнего украинского гетмана графа К.Г. Разумовского и назначила на Украину генерал-губернатора графа П.А. Румянцева. В течение последующих десятилетий были постепенно ликвидированы остатки былой казачьей вольницы, особенности административно-территориального деления, городские свободы. В мае 1783 г. последовал указ об окончательном запрете переходов крестьян от одного хозяина к другому, что означало утверждение на Украине крепостнических порядков.
Для характеристики национальной политики Екатерины II необходимо упомянуть еще об одном ее нововведении. Речь идет о приглашении в Россию немецких колонистов. В то время привлечением иностранных специалистов широко пользовались многие страны, но Екатерина пригласила приехать в Россию простых крестьян, причем не на время, а навсегда. Основной целью при этом было освоение территорий Нижнего Поволжья и Приуралья, а впоследствии Крыма и Северного Кавказа. Характерно, что Екатерина не опасалась, будто пример свободных немецких крестьян может оказаться вредным для русских крепостных. Уже в середине 60-х годов XVIII в. В Россию прибыло более 30 тыс. Переселенцев, которым были предоставлены кредиты на обзаведение, большие земельные наделы и налоговые льготы, обеспечена свобода вероисповедания.
Вообще надо заметить, что, хотя сама Екатерина всегда была подчеркнуто набожна и всячески демонстрировала свою приверженность православию, в отношении других религий она проявляла веротерпимость, которая распространялась не только на христиан ( русских старообрядцев, католиков, протестантов ), но и мусульман. По-видимому, у нее не было предубеждений и против евреев; когда во второй половине царствования в составе империи оказалось довольно значительное еврейское население, на первых порах оно пользовалось такими же правами, как и другие народы. Однако давление со стороны православного духовенства и русского купечества, опасавшегося конкуренции с еврейскими торговцами, заставило Екатерину в 1791 г. установить печально знаменитую черту оседлости, ограничивавшую право евреев селиться на определенных территориях.
Результаты деятельности образованных Екатериной комиссий, по всей видимости, не удовлетворили императрицу, поскольку она убедилась, что их члены заботятся в основном о своих узкосословных интересах. Ей пришла мысль расширить состав тех, кому была поручена судьба реформ, путем создания законодательной комиссии из представителей различных социальных групп и регионов страны. Это новое учреждение получило название Комиссии для сочинения проекта нового Уложения, или Уложенной комиссии. Подобные комиссии существовали в России и прежде, однако впервые предлагалось привлечь к работе выборных депутатов, которые к тому же должны были привезти с собой наказы своих избирателей. Сама Екатерина также не собиралась отказываться от роли просвещенной законодательницы. Для депутатов Комиссии она написала собственный Наказ, в котором изложила свои представления о содержании и характере законов, которые необходимо было разработать,
К работе над Наказом императрица приступила в самом начале 1765 г., постаравшись соединить в нем основные идеи Монтескье и других ведущих философов-просветителей и правоведов того времени. Закончив работу над Наказом, Екатерина должна была представить его лицам из своего ближайшего окружения, ибо от них во многом зависела устойчивость ее трона. В результате Наказ подвергся цензуре и из него были выхолощены некоторые наиболее смелые суждения. Сохранившиеся документы позволяют утверждать, что камнем преткновения был вопрос о крепостном праве, которое императрица считала экономически вредным и противоречащим принципам гуманности и справедливости.
Опубликованный в июле 1767 г. Наказ состоял из 20 глав ( впоследствии было прибавлено еще две главы). Начинался он рассуждениями о необходимом характере законов, который должен соответствовать историческим особенностям народа, для которого они создаются. Особенностью русского народа, утверждала Екатерина, является его принадлежность к числу европейских народов. При этом для такой большой страны, как Россия, необходим самодержавный образ правления, ибо всякий другой был бы губителен. Цель самодержавия - благо всех подданных. Самодержавный государь правит в соответствии с законами, за соблюдением которых следит Сенат. Все граждане равны перед законом, и свобода граждан состоит в том, что они могут делать все, что разрешено законом. Законы должны охватывать все сферы жизни государства, и поэтому специальные главы Наказа посвящены торговле, народонаселению, воспитанию детей. Торговля и производство, основанные на частной собственности, являются непременным условием благополучия государства. Зависит оно и от правильного воспитания граждан - воспитания в духе законов и нравственных идеалов христианства.
В качестве одной из важнейших задач Уложенной комиссии выдвигалась разработка законов об отдельных сословиях. Поэтому специальные главы Наказа посвящены дворянству и “среднему роду людей” (так Екатерина называла третье сословие). При этом императрица сознавала, что дворянство в законы, в то время как третье сословие этими законами и нужно создавать. Глава о крестьянстве в Наказе отсутствовала, и не известно, была ли она изначально.
Большой раздел документа был посвящен понятиям преступления, следствия, суда и наказания. Законы, утверждала Екатерина, создаются не для устрашения, а для воспитания граждан. Во время следствия недопустима пытка, нет нужды и в смертной казни. Такого наказания заслуживают лишь преступники, угрожающие самим основам существования государства, его спокойствию и благополучию. Государство же, живущее в условиях внутренней и внешней стабильности, может защитить себя и не лишая своих граждан жизни.
Таково основное содержание Наказа - одного из важнейших документов екатерининского царствования. Надо, однако, принять во внимание, что Наказ был всего лишь инструкцией для депутатов Уложенной комиссии: это им поручалось выработать законы, основанные на сформулированных императрицей принципах, и воплотить эти законы.
Но уже вскоре после начала заседаний Уложенной комиссии выяснилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Время шло месяц за месяцем, а дискуссии в Уложенной комиссии так и не приносили никаких плодов. В декабре 1768 г. под предлогом начавшейся русско-турецкой войны разочарованная императрица подписала указ о роспуске комиссии.
Важнейшим выводом, сделанным Екатериной из этой попытки, было представление о глубоком консерватизме широких слоев ее подданных, а следовательно, и о невозможности по-настоящему радикальных реформ.
Первая половина 70-х годов была самой тревожной за всё время царствования Екатерины II. Сперва страну потрясло известие о «чумном бунте» в Москве в 1771 г., а затем восстание под предводительством Е.И.Пугачева 1773-1774 гг.
III
Восстание Пугачева, повергшее в ужас дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II. Прежде всего императрица убедилась в глубоком консерватизме и низших слоёв населения империи. Во-вторых, стало ясно, что при всех издержках лишь дворянство могло быть истинной опорой трона. Наконец, в-третьих восстание наглядно продемонстрировало глубокий кризис общества и, следовательно, невозможность и далее откладывать реформы, которые следовало проводить постепенно, шаг за шагом, путем медленной каждодневной работы. Уже в 1775 г. Первым плодом реформы стал один из наиболее значительных законодательных актов екатерининского царствования - «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи».