Основным принципом Положения 1864 г. являлся принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела оказывало дворянство. Когда в Государственном совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим по указанию опыта будет наполняться соответствующим содержанием".5 Результатом работы комиссии стала законодательная регламентация функций земств. Земские собрания получали в свое ведение в основном дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.
Положением о земских учреждениях устанавливалось, что их ведению подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Однако небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казной и земством. На основании Временных правил все государственные повинности были изъяты из ведения земства. Из общих губернских повинностей у земств находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов.6 В целом земство располагало скудными средствами, и главным источником новых доходов являлось право облагать земских плательщиков новыми налогами. Для всякого улучшения, которое предпринималось земством, ему за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этом отношении компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий Временными правилами было значительно урезано; для новых налогов оставались одни земли, хотя и без того они несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.
Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном обеспечении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также взаимное страхование и развитие торговли и промыслов. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем самым лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов ему был предоставлен лишь один путь - обращение "к содействию" местной полиции, что далеко не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.7
В начале 60-х годов правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, которым было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других Промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Подобные циркуляры подготовили почву для появления закона от 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.К. Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний. Выработка закона от 21 ноября 1866 г. совершалась в полной тайне, и в печати не было об этом никаких известий; издание самого закона совпало со временем очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.8
13 июня 1867 г. были изданы Правила, еще более стеснившие земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п. должны были теперь проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот закон значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.9
Сравнительно лучше сложилась судьба у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового положения. Согласно ему избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. В итоге каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.
Крупным недостатком Положения 1870 г. явилось заимствование прусской трехклассной избирательной системы. По закону все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, т.е. основную массу городского населения. Но, несмотря на это, каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей, и неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разрядов составляла 65 раз (!).10
В то же время внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждений администрацией.. Постановлением же думы члены управы могли быть устранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы.
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должно было обеспечивать губернское по городским делам присутствие. В его состав входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А. Головачев замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что, вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений, суть также вопросы о праве и, как таковые подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы в случае замеченной незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".11