Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган -приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казенной палаты приказ общественного призрения имел выборный состав.
Уездным исполнительным органом был нижний земской суд, возглавляемый капитаном-исправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его выбирали дворяне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также из дворян выбирались два заседателя.
Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом.
С 1775 г. в губерниях было введено сословное судопроизводство. Губернской судебной инстанцией для дворян был верховный земский суд, для городского населения - губернский магистрат, для лично свободных крестьян -верхняя расправа. Эти судебные органы состояли из заседателей - выборных от соответствующего сословия, возглавляли их специально назначенные чиновники. При каждом верхнем земском суде была учреждена дворянская опека, занимавшаяся делами вдов и малолетних сирот дворян. Кроме того, в губернских городах были учреждены особые совестные суды для разбора уголовных дел, связанных с невменяемостью преступника, и гражданских дел, решавшихся путем мировой сделки.
В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решенным в губернских сословных судах, были учреждены палата гражданского суда и палата уголовного суда. В случае каких-либо жалоб, им принадлежало право принятия окончательного решения.
В каждом уезде для дворян существовал уездный суд, подчинявшийся верховному земскому суду, для городского населения -городской магистрат, находящийся в ведении губернского магистрата. В уездах, где проживало свыше 10 тыс. лично свободных крестьян, для них существовала нижняя расправа, подчинявшаяся верхней расправе. В уездные судебные учреждения судьи и заседатели избирались из представителей сословия, делами которого ведали, правительство назначало только председателя нижней расправы. При каждом городовом магистрате был учрежден сиротский суд, занимавшийся делами вдов и малолетних сирот горожан.
Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернские прокуроры и их помощники - уголовные и гражданские стряпчие. Губернскому прокурору подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе, а также уездный стряпчий, выполнявший обязанности прокурора в уезде.
Дворянское самоуправление. В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладываются основы самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в Комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти.
Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и льготы дворянства:
свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право полной собственности на землю и крепостных, право судиться только с равными себе и пр. Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные преступления, было облегчено получение дворянства и т.д. Помимо этого, в 1785 г. губернскому дворянству, как раньше уездному, как единому целому были предоставлены права юридического лица.
В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы правления Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и губернских собраниях дворяне выбирали соответственно уездных и губернских дворянских предводителей и других должностных .лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с сословной дисциплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои пожелания губернатору или генерал-губернатору, специально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к императрице.
В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху средневековья как завоеванное горожанами право на самоуправление, а также на базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.
В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено на шесть разрядов. В первый входили "настоящие городские обыватели", т.е. все без различия происхождения, звания и занятия, имеющие в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на три гильдии в зависимости от размера капитала: 1-я гильдия - от 10 до 50 тыс. руб., 2-я - от 5 до 10 тыс. руб., 3-я - от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд входили городские цеховые ремесленники, в четвертый - иногородние и иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли "именитые граждане" - выборные должностные лица, ученые и художники (живописцы, скульпторы, архитекторы, композиторы), имеющие академические свидетельства или университетские дипломы, лица, владеющие капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому разряду относились "посадские люди" -горожане, занимавшиеся ремеслами, промыслами и пр., и не внесенные в другие разряды. Горожане третьего и шестого разрядов получили общее название "мещане". Все население города в соответствии со своим разрядом было внесено в Городскую обывательскую книгу.
Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполне ния казенных повинностей, благоустройства города, его расходами 1 доходами, т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.
Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.
2. Государственное управление при Павле I.
После смерти Екатерины II в ноябре 1796 г. российским императором стал ее 42-летний сын Павел Петрович (Павел I) - одна из самых загадочных и противоречивых фигур в русской истории. Он родился в 1754 г., и императрица Елизавета Петровна сразу забрала его в свои покои, отдалив от родителей. Екатерина, придя к власти, не приблизила Павла к себе, поскольку не испытывала к сыну особой любви и видела в нем претендента на власть. Воспитателем своего единственного ребенка она назначила Н.И.Панина, по плану которого до 14 лет Павел должен был усвоить необходимые основы знаний по истории, географии, математике, физике, астрономии и пр., а затем приступить к изучению науки управления государством. Насколько можно судить, Павел был способным мальчиком, но слабое здоровье мешало ему в изучении наук.
Недоброжелательное отношение со стороны матери и ее приближенных повлияло на характер Павла. Живой и впечатлительный от природы, он рос скрытным, подозрительным, нервным ребенком. Большое влияние на его психику оказала таинственная смерть отца - Петра III, подробности которой были ему неизвестны до самой смерти Екатерины П.
Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе средневекового рыцарства, во многом именно с этим в годы правления Павла были связаны курьезные указы, касающиеся этикета. Отчасти разделяя пристрастия своего отца, Павел увлекался военным делом, преклонялся перед прусским королем Фридрихом II (1712-1786), которого считал образцом монарха. Чувство обиды за смерть отца и собственное отстранение от престола, пренебрежение со стороны матери, неодобрение им свободы нравов ее двора привели к тому, что, став взрослым, Павел ограничился интересами семьи и управлением своим гатчинским гарнизоном.