Уступчивость Екатерины в деле составления Наказа показывает нам, во-первых, до какой степени доходила зависимость императрицы от окружающей ее придворной среды в первые годы ее правления, а во-вторых, до какой степени рознились ее личные, отвлеченные воззрения от тех взглядов, какие Екатерина высказывала официально. Для примера возьмем один важный вопрос общественной жизни, который при Екатерине стал на очереди в правительственной практике, — вопрос крестьянский. Мы видели, что еще с XVII в. жизнь и правительственная практика неудержимо шли к тому, что более и более подчиняли личность и труд крестьянина власти помещика. С освобождением дворянства от государственных повинностей, по логике истории, с крестьян должна была быть снята их частная зависимость, потому что исторически эта зависимость была обусловлена дворянскими повинностями: крестьянин должен был служить дворянину, чтобы дворянин мог исправно служить государству. С освобождением дворянства выступал вопрос об освобождении крестьян: они волновались уже с манифеста о вольности дворянства, потому что смутно помнили ход закрепощения. (При Петре Великом крестьянин Посошков весьма определенно заявил: "Крестьяном помещики не вековые владельцы... а прямый их владелец Всероссийский Самодержец, а они владеют временно". Соч., 1, 183.) Но освобождение крестьян казалось в половине XVII в. вещью невозможной: оно затрагивало их интересы, потому что лишило бы их дарового труда. Дворянство, составлявшее правительственный и административный класс XVIII в. и ставшее привилегированным землевладельческим сословием, хотя и задумывалось над крестьянским вопросом, но было далеко от его разрешения. Крепостное право продолжало не только существовать, но и развиваться.
Екатерина, воспитавшаяся на освободительных теориях XVIII в., не могла сочувствовать крепостному праву и мечтала об освобождении крестьян. В ее личных бумагах находили любопытные проекты постепенного уничтожения крепостной зависимости путем освобождения крестьян в отдельных имениях при их купле-продаже. Однако общее одновременное освобождение крепостных ее пугало, и она искренно была убеждена, что "не должно вдруг и через узаконение общее делать великаго числа освобожденных" (Наказ, 260). Но в то же время она искренно желала облегчить положение "рабов", т. е. крестьян, и уничтожить "рабство" в своей империи. И вот в первоначальной редакции Наказа рассеяно много замечаний и размышлений о крестьянах и о необходимости улучшить их положение и уничтожить крепостное право. Но в окончательной печатной редакции многие из этих либеральных размышлений о крестьянах были выпущены, очевидно под влиянием "разномыслящих персон", читавших и корректировавших Наказ (Соловьев, т. XXVII, 80).
Мало того, сама Екатерина была как бы вынуждена изменить свои взгляды, сделав уступки консервативным взглядам своих советников. Так, например, в первоначальном Наказе, следуя Монтескье, она писала: "Два рода покорностей: одна существенная, другая личная, т. е. крестьянство и холопство. Существенная привязывает, так сказать, крестьян к участку земли, им данной. Такие рабы были у германцев. Они не служили в должностях при домах господских, а давали господину своему известное количество хлеба, скота, домашняго рукоделия и проч., и далее их рабство не простиралось... Личная служба или холопство сопряжено с услужением в доме и принадлежит больше к лицу. Великое злоупотребление есть, когда оно в одно время и личное и существенное". Здесь Екатерина обнаружила точные представления о существе крестьянской и холопской зависимости и справедливо осудила их смешение, которое вредно отразилось на судьбах крестьянства. Но в окончательной редакции Наказа это рассуждение выпущено; очевидно, Екатерина в данном случае, спрятав свое рассуждение, подчинилась факту русской жизни — полному смешению крестьян и холопов — и отступилась от своих теоретических взглядов, не находя уже "великого злоупотребления" в этом смешении. Нет сомнения, что здесь действовало влияние окружающих людей, "помаравших ее Наказ". Однако отступничество от высказанных взглядов у Екатерины вовсе не было искренним. Когда большинство земских представителей, собранных Екатериной в Комиссию, оказались поборниками крепостного права, Екатерина была очень недовольна. Сохранилась одна ее отметка по поводу крепостнических мнений депутатов: "Если крепостного нельзя признать персоною, следовательно, он не человек; но его скотом извольте признавать, что к немалой славе и человеколюбию от всего света нам приписано будет. Все, что следует о рабе, есть следствие сего богоугоднаго положения и совершенно для скотины и скотиною делано". Ясно, что, обзывая крепостников "скотинами", Екатерина не считала крестьянина рабом и желала освобождения его из той зависимости холопа, какая развилась в XVIII в.; но она должна была сдерживать свои мнения и желания, отказываться от них по внешности, не отказываясь, однако, внутренне.
Взятый нами пример свидетельствует, как мы сказали, о зависимости Екатерины от окружавшей ее среды и о разнице ее действительных взглядов от тех, какие она высказывала официально. Она считала, что установить общие принципы нового законодательства будет делом легким. На самом же деле это легкое дело оказалось тяжелым и до некоторой степени потерпело неудачу. Устанавливая новые принципы, Екатерина в них делала уступки той самой среде, которую хотела исправить новыми законами, и потому ее новые принципы не были развиты так полно, как бы ей хотелось. Еще до окончательной редакции Наказа Екатерина в нем как будто разочаровалась и писала Д'Аламберу, что Наказ вовсе не похож на то, что она хотела сделать. Однако и в окончательной, т. е. сокращенной, редакции Наказа Екатерина успела сохранить цельность своего либерального направления и высказать, хотя и не вполне, но с достаточной определенностью, те отвлеченные начала, какими должно было руководиться предположенное ею законодательное собрание в своей практической деятельности. Наказ, сокращенный и выдержавший цензуру сотрудников Екатерины, будучи напечатан, произвел все-таки сильное впечатление и в России, и за границей. Во Франции он был даже запрещен. Действительно, он был исключительным правительственным актом как по своему общему характеру отвлеченного философского рассуждения, так и по либеральности внутреннего направления. (Ученое издание Наказа вышло под редакцией Н. Д. Чечулина в 1907 г. Интересен труд Ф. В. Тарановского "Политическая доктрина в Наказе".)
Читая печатный Наказ, мы видим, что он содержит в себе 20 глав (две главы: 21 и 22, о полиции и о государственном хозяйстве, Екатерина приписала к Наказу уже в 1768 г.) и более 500 параграфов, или кратких статей. Содержание этих статей касается всех главнейших вопросов законодательства. Кроме общих рассуждений об особенностях России как государства, и о русском государственном правлении в частности, обсуждается положение сословий, задачи законодательства, вопрос о преступлениях и наказаниях, судопроизводство, предметы гражданского права, кодификация и целый ряд вопросов государственной жизни и политики (есть даже рассуждение о признаках, по которым можно узнать падение и разрушение государства). Своим содержанием Наказ действительно довольно полно охватывает сферу тех вопросов, какие представляются законодателю, но он только намечает эти вопросы, трактует их отвлеченно и не может служить практическим руководством для законодателя. Наказ, как того и хотела Екатерина, есть только изложение принципов, какими должен руководиться государственный человек, пишущий законы.
Деятельность Комиссии. Так была исполнена первая часть задуманного императрицей плана: найдены "общие правила" нового законодательства. В исполнении этой первой части, как мы уже видели, Екатерину постигла некоторая неудача. Она не могла полно и откровенно высказать свои принципы, потому что кругом себя встретила противодействие. Неудача постигла ее и во второй части плана — в разработке подробностей нового законодательства. Эти подробности никогда не были выработаны.
Для составления нового кодекса манифестом 14 декабря 1766 г. были созваны в Москву представители сословий и присутственных мест. Их собрание получило название "Комиссии для сочинения проекта нового уложения". В эту Комиссию дворянство каждого уезда должно было послать одного депутата; каждый город, независимо от его величины, — тоже одного депутата; низшие разных служб служилые люди (ландмилицкие люди), черносошные (государственные) крестьяне — из каждой провинции, от каждого народа по одному депутату. Сенат, Синод, Коллегия, и др. присутственные места должны были также прислать по депутату. Таким образом основания представительства были различны: одни части населения посылали представителей уезда, другие — от провинции, третьи — от отдельного племени, четвертые — от присутственного места; одни избирали посословно (дворяне, крестьяне), другие — по месту жительства (горожане-домовладельцы, инородцы). Частновладельческие крестьяне и совсем были лишены права представительства. Не было и прямых представителей духовенства. Таким образом, хотя и собрали в Москву лиц самых разных состояний и племен, но все же представительство, установленное Екатериной, было далеко не полно. (Очень хорошо рассмотрена организация и состав комиссии 1767 г. в сочинении А. В. Флоровского "Состав Законодательной комиссии 1767—1774 гг." 1915.)