2
Земские органы самоуправления существовали в России с 1864 по 1918 годы. История земств интересна по ряду причин - и к.чк пример жизнеспособной общественной самодеятельности о услоииях авторитарного строя: и как самоотверженная, ио многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, "глубинку". Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина 19 • начало 20 веков) - времени яркого, динамичного, замегно сблизившего Россию с Европой. Земский интеллигент, описанный Чеховым - врач и учитель, бескорыстный подвижник и знаток своего дела - стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.
Создание земского самоуправления было тесно связано с аграрной реформой - отменой крепостного права (1861). В 1850-е годы Российская империя, доселе непобедимая, потерпела поражение в ходе Крымской войны против европейских держав. Это подчеркнуло неэффективность принудительного труда, заставило взяться за освобождение крестьян. Бывшие крепостные, получая гр.чжл.чис^ис права, выходили из-под административной власги спои/ помг-щикои;
должно было прекратиться и господство "благородного сословия" и учреждениях губернии и уезда. Просто заменить помещиков -чиновниками на этих уровнях было нельзя. Приходилось считаться с мнением общества, которое после крымского поражения громко роптало против засилья бюрократии, и допустить его к делам управления - хотя бы частично, на низших ступенях. Реформа 1861 года позволяла создать на местах всесословные учреждения - ведь крестьяне получили не только свободу, но и свои органы самоуправления (сельские и волостные сходы); через это самоуправление вчерашние крепостные входили в земство.
Вопрос о статусе земств вызвал споры в правительстве. Разработка реформы началась в 1859 «оду под рукогюдстпом топ-чрищ;"! (заместителя) министра внутренних дел Н.Д. Милютина - пид-чюпг.-ю^! русского реформатора, сыгравшего главную роль в подготогже освобождения крестьян. Сильная, инициативная монархия, стоящая над классами и сословиями, была для Милютина образцом государственного устройства. Он полагал, что самодержавие должно опираться на широкое развитие местного самоуправления, привлекая в него представителей разных общественных слоев, в том числе и крестьян.
Иных взглядов держался министр внутренних дел П.Д. Валуев, сменивший в 1861 году Милютина в деле подготовки реформы. Валуео стоял за абсолютное преобладание в земстве дворян. Народ, массы, полагал министр, "можно сравнить с песком: напрасно стали бы искать в них прочной опоры. Только собственность в болоо крупных г).'пмсрп/, собственность поземельная, связывающая владельца с местностью, может служить государству элементом вполне охранительным". Валуев выступал за некоторое сужение компетенции и - самостоятельности земств, но при этом предлагал дополнить их центральным представительством с совещательными правами. Валуеву удалось сократить участие в земстве крестьян, расширить долю дворян, а вот общероссийское представительство до 1905 года так и нс было создано.
Согласно положению 1864 года о земствах эти органы учреждались в губерниях и уездах. Каждые три года жители уезда p^riiii.ix сослоний избирали от 14 до 100 с лишним гласных - депутатов земского собрания. В системе выборов сослоиный принцип сочетался с имущественным цензом - последнее было началом буржуазным. "Сгепень участия о
3
делах должна быть пропорциональна степени участия в интересах уезда. Не представляется иного видимого признака. как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо".
Выборы проводились по куриям. Первую составляли землевладельцы, имевшие 200 десятин '<емли и более (десятина приблизительно равна гектару) или другое недвижимое имущество стоимостью 15 тысяч рублей, или годовой доход в шесть тысяч рублей. (Для сравнения:
годовой оклад губернатора составлял в то время в среднем от четырех до восьми тысяч рублей).
Мелкие землевладельцы, у которых было не менее 1/20 полного ценза, выбирали из сгоей среды уполномоченных.
Тон в первой курии задавали дворяне-помещики, однако со временем все большую роль начинали играть представители других сословий -например, богатые крестьяне, приобретавшие землю в личную собственность (оснозная масса крестьянства в то время владела землей в рамках общины).
Вторую курию составляли горожане, владевшие купеческими свидетельствами, торговыми и промышленными предприятиями с годовым доходом нс менее шести тысяч рублей, недвижимой собственностью не менее четырех тысяч рублей (в маленьких городах -не менее пятисот рублей).
Третья курия была строго сословной, крестьянской. Выборы здесь были многоступенчатыми: сельские общества посылали представителей на волостной сход. там избирали выборщиков, а из их числа выбирались гласные. Сословная обособленность крестьян на уровне ниже уезда была, по мнению Милютина и его соратников, мерой временной, призванной уберечь недавних крепостных от нижим.'.» со стороны помещиков и подготовить их к гражданской полноправное ги. Со временем, однако, эта обособленность была законсервирована и стала играть все более отрицательную роль, противопоставляя крестьян другим слоям общества.
На уездных собраниях избирались гласные в губернское земство. Распорядительными органами земств являлись земские собрания. Они избирали исполнительную власть - земские управы (трое - пятеро человек), контролировали их работу, утверждали бюджет местного самоуправления.
Самостоятельность земств гарантировалась собственной финансовой базой и независимостью от администраций. Губернатор мог лишь наблюдать за законностью земских решений. В то же время он утверждал председателя уездной управы, членов губернской и уездной управ. Председателя губернской управы утверждал министр внутренних дел.
Бюджет земств складывался в основном из налогов на недвижимость, прежде всего - на землю. При этом главная тяжесть ложилась на владение крестьян. Так в 1885 году с десятины крестьянского надела земствам поступало 18 копеек, а с десятины помещичьей земли - 13 копеек. Такая неравномерность во многом определялась дворянским характером земств. В результате первых земских выборов 1865 года дворяне составили 42% уездных и 74% губернских гласных (крестьяне соответственно - 38.5% и 10.6%, купцы - 1С.4% и 11%). Первенство ''благородного сословия" подчеркивалось и тем, чго председ.-к елями замских собраний были губернский и уездный предводители двормнства.
4
Крупным недостатком земств была ограниченность в компетенции. Ревниво охраняя свои прерогативы, самодержавие и бюрократия поручили земству лишь хозяйственные дела. Но провести четкую границу между вопросами хозяйственными и задачами общего управления на практике было крайне трудно. Это вело к путанице, дублированию функций, плодило на местах постоянные конфлисгы.
Правительство возложило на земства ряд дел общегосударственного характера - содержание тюрем и коартир для чиноо полиции, усггюйспю и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и др. Эти дела считались для земств обязательными, но местное самоупрар.ление постепенно от них освобождалось. Зато росло значение Зснятий, поначалу признанных необязательными (медицина, народное образование, создание ветеринарной службы, содействие прогрессу сельского хозяйств, устройству почт, дорог и др.).
С подозрением относясь к самоуправлению, правительство оставило земскую систему незавершенной. Не было "мелкой земской единицы" • всесословного выборного органа на уровне волости. Это отрывало земства от повседневных нужд местного населения. Не было общероссийского органа, который позволил бы координировать Л<?йстпия зсмсгп в м;)сип;»б<} леей страны. В рсзульг.чтс замети.»
ОК;1;1.ЧЛИС1» '':1Д;1НИ»;М 0«.'3 фуПД.»М'!И1.Ч И OU3 КрЫШИ". Пр;ШИ1';Л1.С1110
мешало и общению отдельных земств друг с другом. У местного самоуправления не было собственных органов принудительной власти -оно должно было обращаться к государственной администрации, к полиции.
Наконец, зомская система была территориально ограничена. Вначале очи сущее пю»;1Л;1 лини. и 34 tyu(.'f)iiH»x Епропсйской России. В 1911 году земские учреждения были д.лны Минской, Могиловской, Вигсбской, Киевской, Подольской и Волынской, а в 1913 году - Астраханской, Ставропольской и Оренбургской губерниям. К 1917 году компетенция земств распространялась на 110 миллионов жителей. Без зсмсгп оставалась 51 губерния с поселением 61 миллион чслоиок.
Несмотря на крупные изъяны о сиосм устройство, земства энергично взялись за работу. Столкнувшись с недостатком сведений о ценности и доходности недвижимых имуществ " глаоного объекта земского обложения - местное самоуправление организовало статистические исследования. Со временем -земская статистика далеко переросла первоначальную узкопрактическую зпдачу, приобрела важное общественной и научное значении.
По технике и полноте российская земская статистика во многих отношениях стояла пыше европейской. Земства собирали прежде осего сведения о крестьянских хозяйстиах • о землепользооании. способах обработки земли, аренде, использоиании наемной рабочей силы, количестве скита, инвентаря. Дянные брались из перпых рук, у с.чмих крестьян. Наряду с сельским хозяйством изучались промыслы, промышленность, санитарное дело, обрадование. К 1894 году было обследовано около пяти миллионов крестьянских дворов, издано свыше шестисот сборников статистических дмнных.
Реформированной России, вступавшей на индустриальную дорогу, стремившийся на рнвных состязаться с Епропой. были остро необходимы грамотные крестьяне, рабочий, солдаты. Местное самоуправление почувствовало эту потребность достаточно пыстро. К 1Н77 году земства
5
создали десять тысяч, а к 1913 году - свыше сорока тысяч начальных школ. Доля ассигнований на школьное дело в земском бюджете выросло за это время с 14,5% до 30% (примечательно, что государство выделяло на нужды образования около 2% своего бюджета).