Все эти перемены привели к двум важнейшим последствиям. Во-первых, число подразделений, участвующих в процессе управления, увеличилось с 51 (штаты плюс федеральное правительство) до 80 тысяч, включая органы местного самоуправления, существовавшие на тот момент. Во-вторых, система субсидий на оказание помощи распространилась с ограниченного количества областей практически на все аспекты жизни общества. В результате возникли проблемы управленческого и политического характера (координация, отчетность, приоритеты, микроэкономические проблемы и т.д.), которые политолог Дэвид Уокер обозначил термином "гипертрофия отношений между уровнями власти" в Соединенных Штатах. Президент Ричард Никсон попытался решить эту проблему путем консолидации небольших конкретных программ субсидий в более крупные блоки, в осуществлении которых администрации штатов должны были играть большую роль. В целом, однако, его попытки не увенчались успехом. Когда Никсон ушел со своего поста, количество программ субсидий (более 600) было больше, чем в начале его президентства. В период президентства Рональда Рейгана возникла надежда на то, что проблема будет решена. Рейган поддерживал многие из предложений Никсона, однако важнее было то влияние, которое он оказал на проблему федерального бюджета, ибо оно стимулировало пересмотр понятий не только федерализма, но и роли правительства. Стремясь ограничить роль правительства, в особенности на федеральном уровне, Рейган в то же время сумел добиться увеличения расходов на оборону, сокращения налогов и увеличения (или во всяком случае сохранение на прежнем уровне) социальных выплат. В результате все меньше денег оставалось на финансирование федеральных программ субсидий штатам. В период администрации Буша федеральные субсидии штатам имели тенденцию к увеличению, а в период президентства Клинтона оставались примерно на том же уровне (более 225 млрд долларов в 1996 г.). Таким образом, стратегия Рейгана в целом оказалась успешной, хотя и создала ряд новых проблем на уровне штатов и местных органов управления.
4. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Американский федерализм никогда не был просто набором застывших правил, зафиксированных в американской Конституции. Американский федерализм - это динамичный многомерный процесс, в котором можно выделить не только конституционные аспекты, но также экономические, административные и политические. Это особенно относится к современному периоду. Можно сформулировать шесть основных вопросов, которые стоят перед Америкой в настоящее время:
1. Нефинансируемые мандаты. Поскольку средств федерального бюджета не хватало даже для решения федеральных задач, Конгресс, пользуясь предоставленным ему Конституцией правом "регулировать торговлю между штатами", принял ряд обязательных для штатов нормативных актов. Они получили название "нефинансируемых мандатов", поскольку требовали от штатов определенных действий без финансового обеспечения из федерального бюджета. Многие из этих нормативных актов были связаны с охраной окружающей среды, исторических памятников, защиты прав личности. Все они требовали для своего осуществления значительных расходов на уровне штатов. Штаты подняли бунт против этих федеральных установлений. В ответ Конгресс принял Закон о нефинансируемых мандатах 1995 г., который (в определенных пределах) запрещает федеральному правительству устанавливать новые требования штатам и органам местного управления без соответствующего финансового обеспечения. Будущее покажет, сможет ли этот закон эффективно ограничить деятельность федерального правительства, в особенности учитывая склонность Верховного Суда США к расширительному толкованию вопросов о полномочиях Конгресса.
2. Конституционные вопросы. Начиная с 1937 г. Верховный Суд США определял полномочия Конгресса по расходованию федерального бюджета на общественные цели и по регулированию торговли между штатами настолько широко, что в результате федеральное правительство получает право регулировать любые виды экономической, общественной и даже культурной деятельности. Федеральные законы принимаются по таким традиционно находившимся в ведении местной администрации вопросам, как борьба с преступностью, противопожарная безопасность, землепользование, образование и даже вопросы заключения и расторжения брака. В решении, принятом в 1995 г., Верховный Суд неожиданно определил, что федеральное правительство превысило свои конституционные полномочия, приняв закон, запрещающий людям носить огнестрельное оружие вблизи государственных школ. По мнению Суда федеральное правительство не смогло доказать наличие связи между ношением оружия вблизи школьных зданий и полномочиями Конгресса по регулированию торговли между штатами. Впервые за 60 лет Верховный Суд подверг серьезному сомнению практику осуществления Конгрессом своих полномочий в области регулирования торговли. Сейчас еще трудно сказать, будет ли решение суда по делу "Лопеса" просто исключением из общей тенденции к неконтролируемому расширению конституционных полномочий федерального правительства, или явится началом новой юриспруденции, направленной на ограничение таких полномочий.
3. Общественное финансирование. Если ответственность за принятие и осуществление политических решений все больше переходит к администрациям штатов и местным органам власти, нетрудно видеть, что это приведет к несоответствию между обязательствами и финансовыми возможностями. В конце 60-х - начале 70-х гг. муниципальные власти получали значительные федеральные субсидии на выполнение социальных программ, предусмотренных политикой "Великого общества". С тех пор финансирование из федерального бюджета снизилось, а в ряде случае и полностью прекратилось, однако население по-прежнему требует осуществления этих программ. Такие традиционные области, как образование (в системе общественых школ), сбор мусора, борьба с преступностью и противопожарная безопасность, эксплуатация и ремонт дорог по-прежнему в основном находятся в ведении муниципалитетов и других органов местного управления. Кроме того, они должны проводить мероприятия в области экологии, обеспечения равных прав представителей разных рас и полов, образования для умственно отсталых и планирования землепользования, на которые ни федеральное правительство, ни правительства штатов, как правило, не выделяют средств. Спрос на различные услуги на местном уровне повсеместно увеличивается, в то время как средств на их предоставление становится все меньше. Перед лицом этой дилеммы органы местного самоуправления вынуждены проявлять больше инициативы с тем, чтобы обеспечить работу указанных служб.
4. Реформа государственного управления. Перед лицом растущих требований при сокращающихся финансовых ресурсах местные органы власти вынуждены были пересмотреть систему предоставления и финансирования услуг. Этот пересмотр охватывает целый ряд областей. Городские власти в порядке эксперимента пошли на децентрализацию управления, выходят на рынок и конкурируют с частными предприятиями, рассматривая клиентов в качестве потребителей и пытаясь добиться того, чтобы государственные организации отчитывались перед ними. Интересно, что приватизация осуществляется в различных формах, начиная с заключения контрактов с частными фирмами на организацию школьного питания и кончая приватизацией системы сбора мусора и даже тюрем. Кроме того, муниципальным властям приходится меньше полагаться на помощь из федерального бюджета и местных налогов на собственность и устанавливать плату за предоставляемые ими услуги. Творческий подход к финансированию и обеспечению работы служб приводит к значительной экономии средств без ухудшения качества услуг. Процесс этот, однако, лишь только начался и еще рано говорить о результатах этой работы по реорганизации местного самоуправления.
5. Международная торговля. У американского федерализма появилось новое, международное измерение. Такие соглашения, как ГАТТ и НАФТА, наверняка окажут глубокое влияние на федерализм. Большинство наблюдателей считают, что полномочия правительств штатов будут продолжать сокращаться в связи с тем, что политика правительств штатов по таким вопросам, как экономическое развитие, охрана окружающей среды и лицензирование, должны будут соответствовать условиям этих международных соглашений, а также ограничительным положениям Конституции США. Они, безусловно, правы, но в известном смысле эти международные соглашения могут привести и к расширению полномочий штатов. Так, например, в соответствии с договором НАФТА американским штатам предоставляется, по меньшей мере, право совещательного голоса по вопросам соблюдения этого соглашения. Интересно будет посмотреть, как повлияет вновь возникающая "федерация федераций" на штаты Америки, Канады и Мексики.
6. Штаты как исследовательские лаборатории. Много лет назад член Верховного Суда США Луис Брандейс писал, что штаты - это своего рода "социальные лаборатории", в которых могут обкатываться различные варианты решений социальных и экономических проблем, не подвергая при этом риску всю страну. Этот взгляд на федерализм сейчас более актуален, чем когда-либо. Для того чтобы найти новые и эффективные решения таких проблем, как преступность, образование, социальное обеспечение и деградация городов, необходимо, чтобы правительства штатов работали рука об руку с представителями местных администраций. Будущее американского федерализма зависит от того, насколько успешно штаты будут решать эти проблемы и использовать открывающиеся перед ними возможности.