В 1995 г. Б. Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности. Его действие распространилось на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти, было введено много новых терминов, а также перечислены 19 видов действий, не подпадающих под понятие «лоббизм». Штрафы за нарушение закона увеличены в пять раз, но тюремное заключение нарушителям не грозит. Необходимость принятия нового закона объяснялась тем, что только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п. Платность лоббистских услуг стала профессиональным фактором. Все недостатки, связанные с лоббизмом, американским политикам, юристам и политологам хорошо известны. Но лоббистов принято сравнивать с комаром, вьющимся над быком (Конгрессом) и заставляющим его энергично пахать, или с дыханием, которое необходимо организму независимо от того, чистое оно или нет. Никому и в голову не придет запретить лоббизм или поставить лоббистов в чрезвычайно жесткие рамки, что объясняется тем положительным потенциалом, который свойствен лоббизму.
Есть и другие подходы к упорядочению лоббизма. Так, в Австрии, Франции, Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института — «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Он может выступать и в качестве консультативно-совещательного органа, а может обладать и правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа, в частности, следующие вопросы: какие лоббистские группы могут и должны быть представлены в данном органе и иметь в нем право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?
В Германии же нет ни одного федерального закона о лоббизме, ни специального института, концентрировавшего в себе основные направления лоббистской деятельности, главные потоки лоббистской информации. Там используются иные способы и средства. Упор делается не на юридическое нормирование (как в США), хотя, конечно, и здесь правовое регулирование обозначенных проблем имеет место, и не на создание специальной структуры (как в Австрии, Франции и т.п.), хотя и без структурирования тоже не обходится, а на широкую сеть союзов, групп, объединений, представляющих перед лицом государства те или иные интересы, на развитие социальной ответственности организаций гражданского общества. В этом и заключается специфика «германского пути» по упорядочению лоббизма. Подобный подход позволяет государственным органам привлекать к работе над законопроектами многочисленных вневедомственных экспертов, создавать на временной или постоянной основе различные совещательные структуры, не обладающие четким правовым статусом, и т.п.
В целом же зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, как верно замечает К. Вяткин, России и здесь придется пойти не всегда изведанными путями, опираться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, существующие национальные традиции.
Размеры лоббизма в сегодняшней России, как верно отмечает В.А. Лепехин, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства законодательной власти лоббизм становится основной формой представительства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня непубличен, коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до властьи-мущих. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.
Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт, но, естественно, не механически, а творчески, не изобретая велосипед, а приспосабливая его к российским дорогам. В государственно-правовом механизме Российской Федерации должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно его социально уязвимых слоев. Это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромиссного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.
Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п. 1 ст. 30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В п. 2 ст. 45 говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Другими словами, Конституцией РФ в числе прочих косвенно допускаются и лоббистские формы защиты интересов. Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст. 32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст. 33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнообразные юридические средства, упорядочивающие лоббистские процессы.
19 мая 1997 г. в Московской высшей школе социальных и экономических наук состоялось заседание «круглого стола» на тему «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России», на котором обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».
Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке». В данном проекте устанавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и органами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоббистов и т.п.
Общественное сознание в России, имея глубокие корни в общинной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется как ругательное, с аморально-криминальным оттенком. То есть сейчас в основном в лоббизме видят лишь одну сторону — негативную, вкладывают в этот термин лишь «теневой» смысл. Конечно, разные оценки лоббизма, противоречивость его восприятия исходят, в том числе и из того, что мы еще просто не привыкли к этому во многом новому для российского общества явлению и, соответственно, понятию, его обозначающему. Трудно сказать, насколько широко будет распространено данное явление в России, но одно можно утверждать совершенно определенно: если уж мы решили формировать гражданское общество, то от лоббизма не уйти, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из «гадкого утенка» будет постепенно превращаться в необходимый социально- политический институт.
Список литературы
Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. – М., 2000.
Перегудов С.С., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и Российское государство. М., 1999.
Политический процесс: основные аспекты и способы анализа: Сборник учебных материалов / Под ред. Мелешкиной Е.Ю. – М., 2001.