И совсем недавно, уже в Российской Федерации, был утвержден федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и дальнего Востока» [10].
На протяжении более чем 200 лет территориальные проблемы больших и малых национальных сообществ в какой-то мере решались и во многом были решены российской властью. Это касается практически всех этносов как бывшей Российской империи, ее преемника — Советского государства, так и современной Российской Федерации. Вместе с этим все эти национально-территориальные образования со временем стали многонациональными, и если не полностью, то частично утратили этническую специфику хозяйствования. В их пределах постоянно формируется структурно непротиворечивое полиэтническое природопользование, как эволюционная функция пространственно-временной деятельности всего многонационального населения. Эти практически федеральные образования выполняют функции национального самоутверждения и на уровне федеральных законов решают свои этно-традиционные проблемы. Однако данный процесс сопровождается сокращением исконных территорий традиционного природопользования, в связи с чем возникает уже современная проблема: сохранение первозданных ландшафтов и вмещающих их народов с историческими навыками этно-экологического природопользования.
Таким образом, обустройство коренных народов на всех этапах российской государственности всегда было связанно с учетом специфики традиционного природопользования малочисленных народов. Этот огромный исторический опыт по своей сути системен, и его можно структурно представить в форме природно-хозяйственного каркаса традиционно-этнического природопользования.
Концепция выделения ТТП в Российской Федерации
В современной России национальные сообщества начали терять свои территории. Вместе с этим, лишившись государственных дотаций, малочисленные народы оказались за чертой невероятной бедности. В данной связи впервые возникла проблема сохранения оазисов традиционного природопользования и проблема непротиворечивого управления ими.
Еще в 1988 г. группа писателей малочисленных народов Севера написала письмо в ЦК КПСС по поводу введения общинного самоуправления в местах проживания малочисленных народов, в котором упоминалось о территориях традиционного природопользования или «территориях жизни». Данное понятие затем перекочевало в Постановление Президиума ВС РФ «Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера» (1992 г.) [6], в Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» (1992 г.) [9]. Но смысловое содержание его не было дано.
Территории традиционного природопользования после выхода Указа Президента РФ начали создаваться во многих сибирских и дальневосточных областях и краях. Были подготовлены проекты законов о территориях традиционного природопользования, о коренных малочисленных народах Севера Сибири и Дальнего Востока. Но Федеральный закон РФ о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов появился почти 10 лет спустя [10].
Практически впервые в России ТТП были выделены в 2005 г. [4] в пределах Северного Забайкалья. Выделялись они по приоритетному отношению к природно-ресурсному потенциалу, по максимальному пространственному удалению от перспективно промышленных месторождений. Вместе с этим, кроме общих и преобладающе формальных утверждений, не решались задачи связи ТТП с окружающей природной и хозяйственными сферами, не решались и проблемы управления ими. Безусловно, они в какой-то мере отражались в предлагаемых законодательных актах, но практически не имели никакой правовой и юридической силы. В данной связи отсутствовали и любые гарантии от масштабного вредного внешнего воздействия на ТТП (промышленного, транспортного, этнического, политического и т. д.). Поэтому уже на современном этапе, когда эти противоречия стали явно выраженными, возникла необходимость в обосновании стратегии устойчивого развития ТТП. И прежде всего в обосновании буферных зон, природопользование которых изначально формировалось бы непротиворечивым, толерантным к традиционному. Подобное зонирование было выполнено научными сотрудниками Института географии им. В.Б. Сочавы [5] в Катангском районе Иркутской области. Но и его следует рассматривать как очередной этап совершенствования подходов к обоснованию и оптимизации управления ТТП. Подобный вывод обосновывается на следующих положениях.
Казалось бы, проблема выделения данных территорий решена. Однако, как и обоснованные территории традиционного природопользования на севере Читинской и Иркутской областях сотрудниками СО ИГ РАН, так и выделенные ТТП в многочисленных других субъектах федерации, не были утверждены.
Здесь видятся три причины: 1 — правительство не намерено осуществлять дотации населению ТТП, 2 — закон о ТТП противоречит закону об «Особо охраняемых природных территориях» [11] и 3 — в результате принятого «Земельного кодекса» [3] коренные малочисленные народы потеряли право безвозмездно пользоваться своими исконными землями. К этому следует добавить, что централизация властных полномочий выразилась в принятии поправок к действующим законам, снизивших роль региональных органов власти в вопросах учета интересов коренных малочисленных народов и роль самих этих народов при принятии решений в сфере недропользования, затрагивающих их интересы.
Закон о территориях традиционного природопользования (2001 г.) не выполняет возложенную на него функцию — не закрепляет (не устанавливает) право собственности коренных малочисленных народов на территории, исконно ими занимаемые и на которых осуществлялась их традиционная хозяйственная деятельность.
Одновременно Федеральный закон РФ [10] закрепил право утверждения созданных в субъектах РФ территорий традиционного природопользования за центром. Но, к сожалению, к настоящему времени не существует утвержденных территорий традиционного природопользования. Законодательные акты администраций субъектов РФ, утверждающие созданные территории традиционного природопользования, без последующего утверждения центром фактически не имеют юридической силы, и это создает конфликтные ситуации с другими природопользователями, руководствующимися Земельным, Лесным, Водным кодексами.
О предложении создания ТТП в национальных парках
Мы не беремся здесь детально анализировать причины указанных несогласований. Главное в другом. Многие поняли, что ТТП не будут правительством утверждаться. Поэтому в регионах начали искать обходные пути решения проблем малочисленных коренных народов. И один из них — это решение проблем ТТП в пределах национальных парков. Стимулом к такому подходу явился опыт Канады по выделению территорий традиционного природопользования. Но весь парадокс заключается в том, что ни в российском, ни в канадском законодательствах национальные парки не могут решать этно- территориальные проблемы. В обеих странах максимум что они могут, — это частично обслуживать туристов.
Для убедительности приведем наиболее распространенное российское определение национального парка. Национальный парк — охраняемый участок территории (акватории) с малонарушенным природным комплексом, часто с уникальными объектами (водопады, каньоны, живописные ландшафты и т. п.). В некоторых случаях национальный парк — аналог заповедника, от которого парк принципиально отличается допуском посетителей для отдыха.
Наиболее распространенное понятие национального парка за рубежом — территория с незначительным воздействием со стороны антропогенной эксплуатации и оккупации (т. е. использования и заселения земель), с участками со специфическими или особенными декоративными или научными интересами и которые защищаются (охраняются) властью.
Таким образом, законодательно национальные парки не призваны нести функции территорий традиционного природопользования и тем более решать социальные и экономические проблемы местного населения. Несмотря на это, появились инициаторы создания национального парка в Тофаларии, как модельной территории проживания малочисленного населения [7]. Логично задать вопрос — причем здесь малочисленное коренное население и национальный парк, когда для этого уже законодательно определены условия выделения ТТП. При создании национальных парков необходимо обосновывать и территории традиционного природопользования для решения социально-экономических проблем тофаларов.
Тенденция решения проблем национальных меньшинств посредством национальных парков в настоящее время усиливается. Так, в пределах всего административного Тунгиро-Олекминского района Забайкальского края предлагается создать национальный парк. Но там уже обоснована территория традиционного природопользования, кстати, утвержденная губернатором.
Таким образом, при отсутствии четкой законодательной логики продолжается парково-национальный пресс ликвидации ТТП. Чем же это обусловлено? «В настоящее время в Сибирском федеральном округе действует российско-канадская программа по обмену опытом управления северными территориями. В рамках этой программы в Иркутской области планируется разработать проект комплексного развития Тофаларии как модельной территории проживания малочисленного народа» [7].