Начиная с 1996 года, было разрешено организовывать экскурсии в пещеры на коммерческой основе. Понятно, что первоочередными объектами посещений стали именно пещеры, имеющие несомненную научную, историческую либо эстетическую ценность, то есть те, которые официально объявлены государственными памятниками природы, либо давно заслуживают этого статуса. Как показывает мировой опыт, коммерциализация могла бы сыграть положительную роль в деле охраны пещер . Однако, предшествующие процессу использования пещер в качестве туристических объектов, комплексные исследования с целью определения их ценности и оптимального режима эксплуатации не проводились и не проводятся. Необходимо отметить, что экскурсионные группы, организованные на коммерческой основе, как правило, посещают пещеры без соответствующего в таких случаях юридического оформления и, разумеется, не несут никакой ответственности за сохранность пещеры и ее компонентов.
Следует особо подчеркнуть, что даже при условии официального оформления своей деятельности, коммерческим структурам совершенно не обязательно обладать необходимыми в таких случаях специальными знаниями. Это, кстати, и позволяет им не ставить перед собой никаких природоохранных целей, более того, даёт им право не допускать в пещеры специалистов, ставящих перед собой такие цели. Кроме того, пещера, объявленная государственным памятником природы (либо заслуживающая этого), может оказаться в распоряжении коммерсантов на длительный (до 20 лет) срок.
Таким образом относительно защищена сегодня в РБ только одна пещера - Шульган-Таш, на базе которой организован одноименный заповедник. В настоящее время охрана и использование пещер на территории России регламентируется следующими основными юридическими документами: 1. Законом Российской Федерации о недрах (Постановление ВС РФ № 2395-1 от 21.02.92 г.);
2. Положением о порядке лицензирования пользования недрами (Постановление ВС РФ № 3314-1 от 15.07.92 г.);
3. Типовым положением о памятниках природы в Российской Федерации (приказ Минприроды России № 33 от 14.12.92 г.).
4. Законами Республики Башкортостан: “О недрах…” и “Об особо охраняемых природных территориях…”.
Мы сочли необходимым в порядке дискуссии по обсуждаемой проблеме привести здесь краткие выдержки из названных выше официальных документов.
Согласно статье 6 Закона Российской Федерации о недрах "Недра предоставляются в пользование для: … образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости) ...". (Ст. 7): "В соответствии с лицензией на право ... образования особо охраняемых геологических объектов участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода". Ст 8: "Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий"). Ст. 10:"Сроки пользования недрами... Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для ... образования особо охраняемых объектов". Ст. 11: "Лицензия удостоверяет право на... образование особо охраняемых геологических объектов ...". Ст. 40: "Освобождаются от платежей ...: пользователи недр, получившие участки недр для образования особо охраняемых геологических объектов ..." (ст.40).
В Положении о порядке лицензирования пользования недрами применительно к рассматриваемому вопросу заслуживает внимания следующие пункты: "В соответствии с видами пользования недрами лицензии установленного образца выдаются для ... образования особо охраняемых объектов" (ст.6.1);
"Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр" (ст.6.12);
"При конкурсной системе победителем признается заявитель, (который) отвечает условиям конкурса и предоставивший ... наиболее соответствующее требованиям охраны недр и окружающей природной среды техническое решение ..." (ст.10.3). В Типовом положении о памятниках природы (Приложение 2 к приказу № 33 Минприроды России от 14.12.92 г.), в частности, сказано: "Основной целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является сохранение их в естественном состоянии" (П.4).
Памятниками природы могут быть объявлены ...: ... уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (... карровые поля, группы пещер ... и т.п.); отдельные объекты живой и неживой природы (... скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты и т.п.) (П.5).
"Объявление природных объектов и комплексов памятниками природы производится, как правило, без изъятия земельных участков, на которых они расположены, у собственников земли, землевладельцев и землепользователей. Отвод земельных участков для заявленных целей допускается лишь в исключительных случаях с соответствующим обоснованием его необходимости в установленном порядке" (П.8).
"В целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности" (П.9).
"На территории расположения памятников и их охранных зон, а также в отношении самих памятников запрещается всякая хозяйственная деятельность, угрожающая состоянию и сохранности охраняемых природных комплексов и объектов" (П.10).
"Режим охраны природных объектов и комплексов, объявление которых памятниками природы не сопровождалось изъятием занимаемых ими земельных участков, обеспечивается непосредственно собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами этих земельных участков, или, по согласованию с ними, иными физическими или юридическими лицами. Возможность, источники, порядок, размеры и формы компенсации расходов физическим и юридическим лицам, обеспечивающим режим охраны памятников природы, определяются органом исполнительной власти, принявшим решение об объявлении природного комплекса или объекта памятником природы" (П.12).
"Использование памятников природы допускается в следующих целях: научных (мониторинг ...); эколого-просветительских (проведение учебно-познавательных экскурсий, организации и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов, буклетов и т.п.); рекреационных (транзитные прогулки); природоохранных (сохранение генофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и т.п.); иных, в том числе производственных, целях, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы и установленному в их отношении режиму охраны" (П.20).
Даже при условии, что некоторые пункты цитируемых положений официальных документов не вполне согласуются между собой, следует всё же утверждать, что для осуществления наиболее целенаправленной и действенной охраны пещер необходимо не просто объявление их памятниками природы того или иного ранга, но и обязательное лицензирование таких объектов с получением соответствующего горного отвода.
Механизм получения лицензий, равно как и источники средств для осуществления охраны территории, ухода и контроля за ней, должны быть разработаны и определены МПР РФ и его территориальными подразделениями, не имеющими зачастую опыта в деле охраны таких объектов недр, как пещеры. Поэтому, всегда существует риск того, что объекты, ранее объявленные государственными памятниками природы, и пещеры, ранее не выделявшиеся в качестве охраняемых объектов, в силу некомпетентности чиновников, могут оказаться переданными юридическим лицам, совершенно далеким от целей их охраны, для последующей эксплуатации, причём, на совершенно законных основаниях.
Следующая проблема, нуждающаяся, на наш взгляд, в обсуждении - судьба памятников природы местного значения. Если вспомнить ситуацию, существовавшую ранее, то в прежние годы было очень трудно присвоить той или иной пещере статус памятника природы союзного или республиканского значения. Общество охраны природы (ВООП) в таких случаях ограничивалось объявлением подобных объектов памятниками местного значения. Таким образом, судьба некоторых уникальных на федеральном уровне пещер решается даже районными администрациями, представители которых могут оказаться совершенно неподготовленными для решения вопросов, требующих специальных знаний.
Решение проблем охраны и использования затруднено у нас с одной стороны отсутствием некоторых законодательных и нормативных актов, а с другой - недостатком соответствующего опыта. Тем не менее, по мнению Ю.И. Берсенёва (Тихоокеанский институт географии ДВО РАН), обсуждаемые вопросы являются сегодня вполне решаемыми. Для этого необходимо следующее: