24 апреля 1995 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О животном мире». Это был большой шаг вперед в области сохранения редких видов, новый этап работы по охране и устойчивому использованию животного мира в целом. Новый закон коренным образом отличается от законов СССР.
Нужно констатировать, что в области охраны редких видов новый закон сохранил все главные положения предыдущего. К ним в первую очередь относятся подтверждение права государственной собственности на объекты животного мира, провозглашение особого природоохранного статуса редких видов и государственного статуса Красной книги России, повышение ответственности за незаконное добывание редких видов, регламентация необходимости сохранения генофонда редких видов путем разведения их в специальных питомниках и зоопарках (правда, обязанность эта «переложена» с государства на органы исполнительной власти субъектов Федерации, что на практике означает финансовые и другие трудности). Как и в предыдущих законах, в Законе «О животном мире» путем жесткого регламентирования заблокирован ряд видов деятельности, следствием которой могут быть общая деградация биологических видов, сокращение численности и возможность перехода их в категорию редких (незаконное использование объектов животного мира, самовольное переселение или вселение, а также другие виды биологического загрязнения, межвидовая гибридизация, химическое и другие виды загрязнения природной среды, гибель животных на техногенных сооружениях или при технологических процессах, другие возможности увеличения масштабов прямой гибели животных по тем или иным причинам).
Но значение Закона «О животном мире» этим не ограничивается. В нем регламентируется практически исчерпывающий круг вопросов, связанных с проблемами охраны и устойчивого использования животного мира именно в современную нам эпоху формирования новых государственных институтов в экономической и социальной областях.
В первую очередь, несомненно, следует рассмотреть вопросы, связанные с экономическими механизмами охраны и использования животного мира. В законе четко регламентируется платность использования, а в качестве основного механизма взимания этой платы с пользователя вводится обязательное лицензирование всех видов пользования, связанных или не связанных с изъятием объектов животного мира из природной среды (ст. 33–40). Это новая и исключительно важная норма, которая полностью отсутствует в предыдущих законодательных актах в области охраны и использования животного мира. Лицензирование следует рассматривать не только как экономическую основу платного использования, но и как один из механизмов учета и контроля всей деятельности по использованию объектов животного мира. Важно подчеркнуть, что лицензирование охватывает также виды деятельности, не связанные с изъятием, например переселение животных, их разведение и содержание в неволе, а также любое коммерческое использование. Лицензирование не только укрепляет и пополняет финансовую основу охраны животного мира, но и дисциплинирует пользователей, являясь особым методом действенного государственного контроля. Именно Закон «О животном мире» послужил основанием для принятия специального постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. № 168 «Об утверждении положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», где регламентируется порядок получения организациями и гражданами соответствующих лицензий. Едва ли нужно напоминать, что получение лицензии – процедура платная.
Второе важнейшее нововведение закона – требование проведения обязательной государственной экологической экспертизы (ст. 20). Экспертизе подлежат все хозяйственные и другие проекты и решения, способные повлиять на объекты животного мира или среду их обитания. Спектр объектов государственной экологической экспертизы очень широк и определяется Федеральным законом «Об экологической экспертизе», принятым Государственной Думой Федерального Собрания России 19 июля 1995 г. (т.е. несколько позже, чем Закон «О животном мире»). Этот спектр включает, среди прочего, государственную экологическую экспертизу проектов федеральных социально-экономических и иных комплексных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации (включая промышленность); проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации и крупных регионов; проекты комплексных схем охраны природы России. Это неполный перечень объектов макроплана. В реальной действительности любая стройка, любое технологическое вмешательство в окружающую природную среду, будь то прокладка дороги или трубопровода, создание плотины или разработка месторождения нефти, угля, газа, золота и других полезных ископаемых, должны пройти предпроектную государственную экологическую экспертизу. Совершенно очевидно, что влияние реализации каждой из перечисленных форм деятельности (а здесь перечислено лишь ничтожное их число) без такой экспертизы может обернуться большой бедой для редких видов, да и для животного мира и биоразнообразия в целом. Даже создание заповедника или национального парка, создание новой популяции (например, овцебыка или зубра) или реализация программы сохранения тигра или стерха требуют обязательного проведения государственной экологической экспертизы. Без заключения экспертизы проект признается незаконным. С точки зрения сохранения редких видов, это абсолютно правильно, и об этом следует помнить любителям экспериментов.
В целом, экспертиза представляет собой детальный и многосторонний анализ самых разнообразных природных ситуаций. Результаты такого анализа, как и исходные данные экспертизы, могут служить ценнейшей базой для определения и реализации системы превентивных мер охраны биологических видов, у которых проявляются признаки деградации.
Пожалуй, не меньшее значение в области охраны и использования животного мира, и редких видов в том числе, имеют положения Закона о государственном учете, государственном кадастре и государственном мониторинге животного мира (ст. 14–15). Этот тесный комплекс мероприятий, включающий ежегодное проведение количественных учетов животных и объемов их изъятия из природы, позволяет, фигурально выражаясь, держать руку на пульсе всех изменений биологических параметров, характеризующих состояние популяций животных, в том числе и редких. Он составляет точный и чуткий механизм управления популяциями и их контроля. Несомненно, что введение в реальное действие этого механизма означает крупный шаг вперед в деле сохранения редких видов. По сути дела, Красная книга России является составной частью государственного кадастра животного мира, она пополняется теми новыми данными, которые в широком масштабе может предоставить только ежегодный государственный учет диких животных. Точно так же государственный мониторинг и ведение государственного кадастра позволяют своевременно диагностировать виды, проявляющие первые признаки и тенденции к деградации.
В Законе «О животном мире» есть еще ряд интересных и новых норм, которые следует упомянуть хотя бы кратко. Очень интересна статья 18, декларирующая разработку и реализацию специальных государственных программ, направленных на охрану особо ценных и угрожаемых редких видов. Соответственно своему статусу эти программы могут рассчитывать и на особую поддержку государства, в том числе и на финансовую. В настоящее время подготовлены три такие программы – по амурскому тигру, дальневосточному леопарду и зубру. Несколько аналогичных программ находятся сейчас в стадии подготовки, о них будет рассказано позднее.
Большой интерес вызывает ст. 28, посвященная предотвращению заболеваний и гибели животных при производственных процессах, при эксплуатации транспортных средств и линий электропередачи. Гибель животных по этим причинам, в том числе и относимых к редким видам, достаточно велика. Особо ощутима гибель редких видов крупных птиц (орлов, журавлей, дроф) на линиях электропередачи. Методы защиты давно разработаны, но не внедряются по ряду причин, в том числе и финансового плана. Не меньшую опасность представляют ядохимикаты, химические удобрения, отходы различных производств, выжигание сухой растительности. Значительна гибель и на транспортных магистралях. Это бесспорно важный лимитирующий фактор, и меры по его нейтрализации, декларируемые в Законе «О животном мире», могут помочь лишь отчасти. Поэтому в настоящее время разработано и принято постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 997 «Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи», где детально расшифрованы и определены все неотложные меры по предотвращению гибели животных.
Нужно заметить, что подзаконных нормативных документов, подобных приведенному выше и расшифровывающих неизбежно скупые формулировки закона, у нас введено в действие довольно много. Одним из наиболее важных следует считать постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1342 «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира», детализирующее процедуру организации тех мероприятий, о которых говорилось ранее в характеристике соответствующей статьи закона (ст. 14). Исключительную актуальность имеют постановление Правительства Российской Федерации от 6 января 1997 г. № 13 «Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации» и соответствующий ведомственный нормативный документ, регламентирующий порядок выдачи разрешений на добывание животных, занесенных в Красную книгу России. Этот порядок является обязательным для исполнения всеми юридическими и физическими лицами (в том числе и иностранными) на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим документом добывание животных, относящихся к редким видам, допускается в исключительных случаях в целях сохранения этих животных, регулирования их численности, предотвращения угрозы жизни людей или домашних животных, а также в иных целях. Последняя формулировка многозначительна, ибо она фактически признает возможность и допустимость добывания редких животных в любых, достаточно аргументированных целях. Вместе с тем в документе подчеркивается важнейшее обстоятельство: добывание животных производится исключительно по специальным разрешениям установленного образца, выдаваемым соответствующим государственным органом (в настоящее время – Министерство природных ресурсов Российской Федерации). Для получения такого разрешения необходимо представить в МПР России ряд документов (по списку), обосновывающих необходимость добывания, а также исчерпывающие сведения об условиях добывания и личности (организации), запрашивающей разрешение. Разрешение выдается только после согласования с соответствующим территориальным органом по охране окружающей среды и/или с Всероссийским научно-исследовательским институтом охраны природы. В случае их отрицательного заключения разрешение не может быть выдано.