Проблема международно-правового режим регулирования водных ресурсов Нила
Международно-правовое регулирование международных рек – важная и чрезвычайно трудная проблема, так как каждая международная река уникальна и характеризуется множеством специальных видов использования. Наиболее яркое выражение разнообразия характера международных рек или международно-речных бассейнов (систем) – река Нил.
На нынешнем этапе развития государств бассейна реки Нил задача установления нового международного правового режима регулирования реки становится все более актуальной. Существующий международно-правовой режим не является эффективным средством развития и оптимального использования водных ресурсов Нила, так как в нем не участвует подавляющее большинство стран бассейна.
Нил, согласно «Регистру международных рек», занимает 3 030 700 кв. км, т.е. одну десятую территории Африканского континента. Непосредственно под Нильским бассейном понимается обширный географический регион, охватывающий 10 государств и определяемый границами водораздела, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в водотоки общего значения. На основании комментария к ст. 2 Хельсинкских правил к подземным водам указанного речного бассейна могут быть отнесены только те, которые впадают в главное русло системы, ее притоки и озера. В соответствии со ст. З тех же Правил к «государству бассейна» относится такое государство, территория которого включает в себя часть международного речного бассейна1. Исходя из этого критерия, к государствам бассейна Нила причисляют Египет, Судан, Эфиопию, Эритрею, Бурунди, Руанду, Кению, Уганду, Танзанию и Демократическую Республику Конго (бывший Заир)2. Все указанные государства бассейна – развивающиеся аграрные страны, преимущественно со слаборазвитыми экономическими структурами. Нил как одна из самых крупных рек мира имеет огромный потенциал развития, на использование которого все принильские государства имеют право, согласно основополагающим принципам современного международного права.
Степень зависимости государств бассейна от доступа к использованию вод Нила различна. Эти государства находятся в разных географических зонах и обладают соответствующими демографическими, климатическими и иными особенностями. Это различие прежде всего выражается в том, что государства нижнего течения (Египет и Судан) используют воды Нила в качестве главного источника ирригации земель и производства электроэнергии. В последние годы Эфиопия также стремится к использованию вод реки в указанных областях. Другие государства верхнего течения реки заинтересованы в развитии рыболовства, судоходства, а также в использовании энергетических ресурсов Нила. Проблема ирригации так остро перед ними не стоит, поскольку здесь выпадает достаточное количество годовых осадков.
Среди государств региона наиболее уязвимым в плане обеспеченности пресной водой считается Египет, где порядка 90% всего населения проживает в долине Нила, целиком и полностью зависит от вод этой реки. В обозримой перспективе Нил останется одним из важнейших источников, без которого невозможна жизнь египтян, обеспечение устойчивого развития. По оценкам специалистов, ежегодный сброс вод Нила на территории Египта достигает 55–60 млрд. куб. м, тогда как на долю грунтовых вод приходится 3 млрд. куб. м. При этом уровень осадков на северо-западном побережье, где расположена самая дождливая зона страны, колеблется от 20 до 150 мм в год, а в южных регионах осадки могут не выпадать вообще на протяжении нескольких лет кряду. По общемировым стандартам, дождевая вода может выделяться в экономическую категорию при ежегодном уровне осадков не менее 600–700 мм.
«Стаж» использования вод Нила у различных государств бассейна неодинаков. Долина и дельта реки издревле были очагами земледелия в Египте. Нил был также основой экономического благосостояния древней цивилизации Судана – Мероэ, Сеннарского государства. Продолжительность же использования реки для различных хозяйственных нужд другими принильскими государствами несравненно меньше.
С приходом колонизаторов в бассейн Нила связаны большие изменения, касающиеся распределения прав и обязанностей, определения границ государств региона. Исходя из своей политической стратегии, пользуясь проверенными приемами («разделяй и властвуй»), они создали положение искусственного неравенства среди государств бассейна. Это отразилось, главным образом, в создании Великобританией неравноправного правового режима использования вод Нила. Такой режим был закреплен юридически, путем заключения в начале XX в. ряда договоров, фиксировавших для Египта, а затем и Судана права на использование вод Нила и одновременно налагавших на другие государства бассейна обязанность не проводить мероприятия, которые могли бы изменить сток вод так, что это отразилось бы на положении государств, находящихся в нижнем течении реки.
15 мая 1902 г. Великобритания, представлявшая интересы Египта и Судана, заключила в Аддис-Абебе соглашение, по которому император Эфиопии (Абиссинии) обязывался не возводить каких-либо гидросооружений на Голубом Ниле и на озере Тана или реке Собат, способных воспрепятствовать существующему стоку вод3. Несколько ранее Великобритания (оккупировавшая Египет и намеревавшаяся восстановить свой совместный контроль с Египтом над Суданом) закрепила свои интересы в соглашении с правительством Конго от 12 мая 1894 г. и протоколе, подписанном с Италией 15 апреля 1891 г., предопределившим территориальные «контуры» раздела бассейна Нила4.
В мае 1929 г. между правительствами Египта и Великобритании (владевшей Угандой и Кенией) было достигнуто соглашение, по которому англичане признавали «естественные и исторические права» Египта на воды Нила. Кроме того, оно предусматривало обязательное предварительное согласие египетской стороны при решении любого вопроса, связанного с режимом водопользования. В результате этого Соглашения, в котором Великобритания выступила от лица Судана, Каир и Хартум договорились о распределении водных ресурсов, по которому бóльшую часть нильской воды получал Египет. Его доля достигала 48 млрд. куб. м, Судана – 4 млрд. куб. м. Вскоре после этого было заключено соглашение Великобритании с Бельгией об использовании вод на границе между Танганьикой и Руанда-Урунди. На основании обмена нотами от 30–31 мая 1949 г. и 16 июля 1952 г. между Египтом и Великобританией было достигнуто соглашение о строительстве в Уганде плотины Овер Фолл. В нем предусматривалось, что последующее использование плотины и электростанции, а также ирригационных сооружений должно осуществляться таким образом, чтобы не причинять ущерба интересам Египта.
Таким образом, государства верхнего течения реки не имели возможности пользоваться водами Нила, несмотря на их фактические потребности. В этом отношении значительную роль сыграло Соглашение 1929 г. Концепция «существующих прав», лежавшая в его основе, была неравноправной и неадекватной доктринальной основой регулирования режима Нила. Эти договоренности сохранили силу после провозглашения независимости Республики Уганда в 1962 г.
Как известно, современное международное право не приняло римскую гражданско-правовую концепцию «приобретенных прав». Применение этой доктрины в области права международных рек представляет собой модификацию доктрины «существующих прав», выдвинутой в начале XX в. швейцарским юристом Хьюбером. Доктрина «прибретенных прав» – односторонняя и не отвечает принципам современного международного права. Поэтому она не могла служить, как считают некоторые юристы, подходящим юридическим базисом для нового Договора об использовании вод Нила между Египтом и Суданом от 8 ноября 1959 г.5 Его подписание послужило поворотным пунктом в регулировании международно-правового режима Нила, юридически закрепив исключительные возможности для развития экономики обеих стран. В соответствии с соглашением Хартум признавал право Египта на строительство в районе Асуана высотной плотины и ГЭС, а также использование речной воды для орошения. В свою очередь египтяне обязались уважать права и интересы Судана на р. Нил, в частности согласились на возведение суданцами на Голубом Ниле в районе Россейрос водохранилища. В соглашении устанавливались размеры египетской и суданской квоты на получение воды из Асуанского водохранилища. Для наблюдения и контроля за использованием Соглашения 17 января 1960 г. был образован Постоянный технический комитет в составе представителей двух стран.
Задача договора, как мы видим, носила двусторонний характер и решалась на этой основе. В результате его участники полностью распределили сток Нила между собой – 55,5 млрд. куб. м выделялось Египту и 18,5 млрд. куб. м – Судану. Направление ноты эфиопского правительства еще в 1957 г. по поводу его намерения участвовать в переговорах показывает, что существовала возможность заключения общебассейнового договора, который мог бы установить единый международный правовой режим регулирования использования вод Нила. Между тем политические разногласия между странами бассейна, особенно между Египтом и Эфиопией, взяли верх, и в результате этого эфиопская сторона практически не могла подписать договор и в дальнейшем лишалась возможности использовать воды Нила в своих национальных интересах. Хотя в Договоре 1959 г. существует норма, формально закрепляющая признание Египтом и Суданом права других государств бассейна на использование справедливой и разумной доли воды, однако и по сей день не достигнуто соглашения между государствами всего бассейна по вопросу сотрудничества, несмотря на множество шагов, предпринимавшихся в этом направлении. За заключение многостороннего соглашения по Нилу выступал и Судан при правительстве Садика аль-Махди. Неоднократно проводились контакты заинтересованных государств, в том числе между их главами, во время сессии Ассамблеи Организации африканского единства (ОАЕ).