Недавний межотраслевой диалог и трехсторонний процесс соглашения в Калифорнии является одной из наиболее ярких иллюстраций стремления к участию, сотрудничеству и предотвращению дальнейшего противостояния по вопросам распределения водных ресурсов. В конечном счете, вопрос состоит в перераспределении воды между различными видами использования для окружающей среды, сельского хозяйства и муниципального водоснабжения.
Даже при наличии сложной системы прав на воду, законов, технической экспертизы и общественных заинтересованных групп, развитие водного хозяйства в Калифорнии находилось в тупике. Войны, суды и позиционные переговоры доказали свою неэффективность. Недавняя засуха усугубила безвыходную ситуацию и не позволила достичь соглашения. Был создан трехсторонний диалог для изучения альтернатив водного будущего и развития структуры на основе консенсуса для будущего развития. Данная структура непосредственно стимулирует переговоры на основе интересов, ведущие к принятию общих решений.
Подобные модели разрабатываются по реке Миссури и других регионах США, таких как Джорджия, Флорида и Алабама. Медиация недавно официально использовалась для достижения соглашения по плотине Трумена на Миссури. Плотина Трумена вызывала противоречия с начала ее функционирования в 1981 г. Интересы гидроэнергетики требовали увеличения выработки энергии и противоречили экологическим интересам, направленным на охрану рыб и другой живой природы, а также интересам землевладельцев, которые стремились уменьшить последствия колебаний стока ниже по течению. Корпус инженеров, ответственный за реализацию проекта, подвергся бы нападкам независимо от выбранного подхода. Поэтому был начат процесс медиации, в котором приняли участие представители всех заинтересованных сторон, включая должностных лиц высшего политического уровня. Опять по одной части инициативы возникла безвыходная ситуация. По другой части была определена возможность проектирования и достижения соглашения. Медиатор организовал переговоры на основе интересов, в результате которых было достигнуто соглашение, которое до начала процесса не предлагалось ни одной стороной. Решение включило строительство новых гидроэнергетических сооружений и сохранение внутрируслового потенциала.
Доноры и финансовые организации использовали различные процедуры. Например, Всемирный банк в начале 1990-х гг. сформировал свой первый Экспертный совет в рамках OD 7.50 с целью исследования международного аспекта проекта строительства плотины, в который были вовлечены Сомали и Эфиопия. Ни одна из стран не выражала процедурное или психологическое удовлетворение процессом, что часто происходит при использовании некоторых процедур. Однако по реке Комати между Свазилендом и ЮАР, и на реке Оранж между Лесото и ЮАР, банк исполнял скорее консультативную роль, подобную процедурам улаживания разногласий и созданию групп. Используя финансирование UNDP, банк помогал Свазиленду в подготовке его планов. В результате процесса были выработаны два проекта соглашений, которые сейчас проходят ратификацию. Можно было бы создать технический консультативный совет и достичь другой договоренности, предусматривающей разделение затрат по двум проектам. По Соглашению о предгорных водных ресурсах Лесото, был достигнут консенсус между ЮАР и Лесото о создании двух национальных управлений и постоянной Совместной технической комиссии с целью разработки и реализации многоцелевых водных проектов. Хотя стороны договорились об определении выгод, отсутствие гидрологических данных сделало трудным достижение соглашения о ежегодной разработке проектов. Таким образом, было достигнуто условное соглашение. Стороны согласились о том, сбор каких данных будет осуществляться, кто будет собирать данные, как будут регулироваться споры по данным и как будет рассчитываться прибыль от реализации проекта.
Независимая помощь и арбитраж третей стороны, вероятно, наиболее близки традиционной роли и имиджу многих доноров и финансовых организаций. В конце концов, будучи кредиторами, они должны выполнить оценку по некоторым критериям. Кроме того, такие учреждения, как Всемирный банк, являются центрами экспертизы. Однако, как показывают примеры рек Комати и Оранж, вполне вероятно, что понадобятся дополнительные методы. Распределение водных ресурсов, по-видимому, требует использования технологий фасилитации и медиации, и вопрос состоит в том -как и кто будет этим заниматься.
Роль (и имидж) независимых экспертов находятся в противоречии с потенциальной ролью доноров и кредиторов. Многосторонний/многоцелевой подход фасилитации указывает, что достижение соглашения в определенной точке становится более важным, чем материальные условия соглашения. Не обязательно отказываться от всех понятий объективности для выполнения данной функции. Однако функционируя таким образом, кредиторы и доноры должны стать менее детерминированными. Им необходимо принять процесс и возможность принятия соглашений, которых они не смогли бы достигнуть традиционными методами, до тех пор, пока соглашение находится в пределах некоторых широко определенных профессиональных границ. Возникает вопрос -каким образом будут определены данные границы? Как правило, профессиональные инженеры, юристы, экономисты и другие специалисты начинают с узкого определения границ, но при неопределенности, характерной для управления водными ресурсами, в конечном счете признают, что границы обычно гораздо более широки и менее определены, чем предполагалось первоначально. Сфера водных ресурсов традиционно не подчинялась определению границ вероятности путем уравнений BCR и спроектированного накопления выгод.
Готовность к большей гибкости и принятию соглашений, разработанных сторонами, может быть достаточной для легитимизации роли процедурной помощи. Она может даже стимулировать последующую независимую помощь в соответствии с требованиями сторон.
Даже если доноры и кредиторы приняли гибкость, упомянутую выше, там, где ситуация этого требовала, вступают ли их цели развития (или интересы) в конфликт с их способностью играть роль катализатора или осуществлять фасилитацию и медиацию? Теория процесса основана не на идеи объективности, свободной от ценностей, а скорее на социальном/психологическом понимании ролей, а также различении процесса и содержания.
Причина, по которой процедурная поддержка может быть эффективной, состоит в том, что она позволяет сторонам заниматься содержанием без одновременного процедурного позиционирования. Значение процедурной поддержки состоит в помощи сторонам в достижении соглашений. Если же доноры и кредиторы являются сторонниками конкретного соглашения или альтернативных проектных модификаций, они не смогут эффективно оказывать процедурную помощь.
Если же они понимают, что соглашения необходимы и открыты для различных альтернативных подходов, включая вариант запрещения проекта, они могут оказывать процедурную поддержку. Действительно, в бассейне Инда, как только Всемирный банк перестал настаивать на варианте, который он разработал по просьбе сторон и перешел к фасилитации в разработке совместных вариантов между сторонами, его роль стала более эффективной.
Тот факт, что Всемирный банк имел финансовые ресурсы и возможность выработки ресурсов, был очень важен для его участия. Рассматривая серьезные международные конфликты, Зартман и другие делают тот же самый вывод: эффективная медиация в международных отношениях во многом зависит от способности управлять ресурсами. Другие примеры управления международными водными ресурсами подтверждают этот вывод. Например, средства UNEP использовались как стимулы для сопротивляющихся стран к участию в разработке средиземноморского Плана действий и поддержке создания рабочей группы экспертов для разработки Плана действий Замбези (ZACPLAN). Ватикан использовал свои ресурсы для поддержки соглашения по каналу Бигл. Итальянцы, через «ITALCONSULT», использовали ресурсы для исследования рисков для не ограниченных условиями национальных проектов (или BATNAS) в странах бассейна реки Нигер, что обеспечило общие рекомендации и независимое обоснование последующих соглашений. По проекту Нам Нгум финансирование ООН и других доноров обеспечило разработку технико-экономического обоснования и мобилизовало субсидирование строительства между враждующими странами бассейна на основе взаимовыгодных усилий.
E. Сотрудничество: управление спорами и усиление
организационного потенциала в сфере водных ресурсов
Дискуссии вокруг создания водохозяйственных организаций могут быть охарактеризованы как диалектическое противоречие между двумя философскими теориями; первая из них – аналитическая модель обоснования, часто называемая теорией планирования, вторая -утилитарная или свободная рыночная модель, часто рассматриваемая с точки зрения приватизации. Каждая из этих теорий подразумевает различное видение того, как должны измениться водохозяйственные организации.
Рациональное аналитическое обоснование начинается с некоторого целостного понимания ресурса и критериев его использования, которым необходимо руководствоваться при последующих действиях. Эта теория можно быть использована при помощи инженерной модели MOP, теории целостных экологических систем или других региональных моделей, многие из которых противоречат друг другу. Данная теория обычно приводит к высокой степени явного или сознательного проектирования. Рыночная теория рассматривает организационные меры как возникающие из непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон, которые соответствуют в некоторой степени Pareto-допустимости. Данная теория ведет к использованию подхода менее сознательного проектирования и большей автономии. Аналитическое обоснование подчеркивает концепции дефицита воды и общественного участия в процессах принятия технических решений. Рынок подчеркнет индивидуальную свободу и общественное участие через куплю и продажу на рынках.