Отметим, что основным критерием оценки эффективности государственного экологического контроля следует считать, безусловно, состояние окружающей природной среды или отдельного природного ресурса в динамике.
В реальности, зачастую возникают так называемые функциональные пограничные зоны контроля регламентной и не регламентной природы. Данный феномен свидетельствует, что действующая регламентация контрольно-надзорной деятельности допускает возможность дублирования функций и элементы параллелизма. Это снижает эффективность, в частности государственного экологического контроля и, как следствие, негативно сказывается на достижении конечного результата - обеспечении экологической безопасности.
3 Разработка программы повышения эффективности государственного экологического контроля
3.1 Недостатки существующей системы государственного экологического контроля
Проблемы совершенствования правовой регламентации общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования актуальны в настоящее время ввиду особой значимости экологической составляющей в решении многих национальных задач, суть которой заключается в сохранении и восстановлении природной среды, обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий, а также в защите экологических интересов социума.
Стабильность правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования во многом зависит от состояния системы экологического законодательства, которая недостаточно сбалансирована, имеет внутренние дефекты, в том числе коллизии.
Современное экологическое законодательство включает в себя несколько десятков федеральных законов и сотни подзаконных нормативных правовых актов, практика реализации которых показывает, что большая их часть характеризуется значительным числом законотворческих ошибок, не позволяющих достигать установленных целей правового регулирования. Часть федеральных нормативных правовых актов содержит модели поведения, применимые лишь в узкой сфере правового воздействия, а содержание некоторых из них чрезмерно декларативно. В отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, входящих в систему экологического законодательства, присутствуют противоречия.
Перечисленные недостатки нарушают внутреннюю согласованность в системе экологического законодательства, приводят к снижению его результативности, однако именно коллизии запутывают правоприменителя, ведут к коррупции в системе государственного и муниципального управления, затрудняют реализацию целей законодательного регулирования и, как следствие, снижают эффективность экологического законодательства. По нашему мнению, наличие или отсутствие в системе экологического законодательства юридических коллизий является существенным фактором, влияющим на успех правового регулирования экологических отношений, и, следовательно, выступает своеобразным маркером эффективности действующего экологического законодательства.
Анализ федерального экологического законодательства позволил выявить целый ряд отраслевых и межотраслевых коллизий, выявляющих степень коллизионного напряжения в данной отрасли законодательства. Для иллюстрации приведем некоторые из них.
1. В соответствии с положениями ст. 42 Конституции РФ[32] гражданин Российской Федерации имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Пункт 1 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды[33]" закрепляет аналогичное право за каждым гражданином Российской Федерации. В то же время согласно п. 2 ст. 11 указанного Федерального закона возможность направлять обращения в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды предоставлена гражданам только в местах своего проживания.
2. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании[34]" не предусматривает возможность установления в РФ государственных стандартов относительно охраны окружающей среды, однако Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет в ст. 29, что именно государственными стандартами устанавливаются требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля; ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду; порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.
3. Из содержания п. 1 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти. Однако в п. 4 этой же статьи речь идет уже о должностных лицах одного федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль.
4. Пунктом 3 ст. 70 Федерального закона "Об охране окружающей среды" право на проведение научных исследований в области охраны окружающей среды предоставлено только научным организациям, в то же время, исходя из содержания ст. 3 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике[35]", можно сделать вывод о том, что научную деятельность вправе осуществлять не только юридические лица, но и физические лица - граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства. Таким образом, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" существенно сужает перечень субъектов, наделенных правом на осуществление научно-исследовательской деятельности в области охраны окружающей среды.
Причины появления коллизий в экологическом законодательстве различны. С одной стороны, возникновение коллизий связано с объективными проблемами эколого-правового регулирования, а с другой - обусловлено влиянием целого ряда субъективных факторов, связанных с деятельностью человека (в первую очередь с деятельностью законодателя и правоприменителя).
Исследование коллизий в экологическом законодательстве позволило выявить следующие причины их появления:
1) экологическое законодательство - это относительно молодая отрасль российского законодательства, которая сформировалась лишь к концу XX в., существенно обновилась в начале XXI в. и продолжает модернизироваться в настоящее время. В последнее десятилетие экологическое законодательство развивается в бурный период реформ и безудержного нормотворчества, воспринимая все их положительные и отрицательные стороны. Если другие отрасли более инерционны, стабильны, то экологическое законодательство, напротив, - стихийно развивающаяся отрасль законодательства, нормативная правовая база которой нередко изменяется бессистемно. В условиях постоянного законодательного реформирования избежать появления коллизий в экологическом законодательстве практически невозможно;
2) экологическое законодательство в значительной мере формировалось под влиянием естественных наук и их представителей, преувеличивающих роль закона в регулировании общественных отношений, возникающих в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Это привело к тому, что в экологическом законодательстве большой удельный вес имеют нормы общего (по своей сути декларативного) характера и, как следствие, преобладают многочисленные ссылки в законодательных актах к актам подзаконного уровня (речь идет о нормах, закрепляющих экологическое нормирование, экологический аудит и т.д.), что, в свою очередь, стимулирует возникновение коллизий в экологическом законодательстве;
3) преобладание в правовом регулировании экологических отношений фрагментарного пообъектного подхода, не вполне соответствующего природным законам развития естественных экологических систем, не учитывающего общую взаимосвязь всех компонентов окружающей среды, способствует появлению внутрисистемных коллизий в экологическом законодательстве;
4) высокая степень интенсивности правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования нередко приводит к дублированию содержания предписаний эколого-правовых норм, способствует появлению законотворческих ошибок, в том числе и коллизий;
5) вопросы охраны окружающей среды отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В этой связи расширение границ коллизионного поля происходит за счет принятия региональных нормативных правовых актов, нередко противоречащих федеральному законодательству;
6) появление коллизий в экологическом законодательстве обусловлено также несоблюдением правил законодательной техники при подготовке и принятии нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, отсюда нечеткость в формулировании отдельных эколого-правовых предписаний, терминологические расхождения, иные законотворческие ошибки.